海外基础设施建设指一国在本国之外开展的基础设施建设，具体包括公共设施（如电力、通信、管道煤气、自来水、排污、固体垃圾的收集与处理）、公共工程（如大坝、水利工程、灌溉和排水用道路）以及其他交通设施（例如城郊和城际铁路、城市交通、港口、河道和机场等），简称海外基建。海外基建在中国对外发展援助中扮演着显著角色，“中国建设”成为全球发展领域和国际政治舞台上的亮丽名片。伴随百年未有之大变局的到来，中国的海外基建面临更大的压力，因此，重新审视中国当前的海外基建保护体系成为适应当前新形势的必然要求。

中国海外基建面临的挑战

当前，共建“一带一路”国家已经进入高质量共建阶段，这对中国的海外利益保护提出了新要求。作为共建“一带一路”倡议的优先领域和关键议题，中国的海外基建项目最容易受到各种风险的影响。

第一，国际体系的结构性压力攀升导致中国海外基建面临阻力。当前，国际体系结构面临权力转移、东升西降的大势，在中美战略竞争的情境下，海外基建竞争也呈现出新的样态，势必会对中国的海外基建项目产生负面影响。

第二，特定地区及国家的政治不稳定趋势将进一步冲击中国在当地的正当利益。其一，地缘政治冲突会干扰中国海外基建的施工进程，并造成损失。其二，特定国家政局更迭可能影响中国海外基建项目的进展。2024年是“全球选举之年”，全球大约半数国家或近一半的人口都面临地区或国家大选，其中，相当一部分是中国海外基建的目标国。相关选举结果将给中国的海外基建带来不确定性。

第三，海外基建本身的特点制约着中国在保护正当权益方面的行动空间。一方面，海外基建投资数额大、施建周期长且“中国印记”明显，因此很容易被某些政治集团贴上“政治化”“安全化”的标签，恶意操纵舆论。另一方面，负责施工的大型企业缺乏应对不确定极端事件的能力和体制，容易成为政治风险的冲击对象。国际社会中的“黑天鹅”“灰犀牛”事件已成为中国海外基建必须正视的风险。例如，来自伦敦国王学院的观察发现，从2023年开始，在非洲，针对中国工人和基础设施的攻击事件持续增多。

海外基建保护中的总体治理思维

实际上，海外基建与一般意义上的基础设施建设有重大区别。海外基建的周期长、投资规模大、不确定性显著、沉没成本大且不可移动，在地区及国内冲突中经常成为遭受破坏的“重灾区”。作为近十年来最为强劲的海外基础设施的投资者和实践者，中国更是面临着重大挑战。

不仅如此，中国当前的海外利益保护体系尚未展现出特别聚焦海外基础设施的政策框架与政策工具，对海外基建主要采取“就事件论事件”的“碎片化”保护思维。特别是，在百年未有之大变局纵深结构下，中国与援建国互动关系也面临调整，单纯预防、被动保护或者强调政府等单一主体的风险管控能力和海外利益保护等惯性思维可能无法承载复杂系统风险的常态化影响。

因此，我们应诉诸总体治理思维来应对当前的风险挑战，从而更好地围绕海外基建来构筑海外利益保护体系。海外利益保护的总体治理思维需要立足于全结构、全过程和全领域保护逻辑之上，坚持统筹发展和安全，致力于防止系统性风险来应对海外基建面临的各种挑战，并进一步充实中国特色大国外交的架构内容。

其一，分类精细管理，按照威胁源区划分基础设施保护的类型。当前，海外基础设施至少面临技术衍生、法律衍生、经济衍生、政治衍生和结构衍生等多种不同来源的威胁。针对不同威胁来源，中国应采取不同的具体应对方式，遵循技术的归技术、法律的归法律、政治的归政治等基本原则，将相关问题尽量控制在各自领域之中予以解决和保护。

其二，聚焦议题联结，关注受援国当地的经济、社会和政治生态，一旦基础设施的后续安全出现任何问题，可以在具体冲击之前做好预防，即使损失无法避免，也可以通过多种路径消解冲击。

其三，调整顶层设计，应用韧性框架为海外基建提供永续保障。我们应致力于打造一种贯穿海外基础设施生命周期全过程且集多层级设置（主导理念、制度空间、流程机制和主体行为）、多元化策略（主体协调、社会资本、专家参与、技术助推）和多样性路径（预防、缓冲、外溢、处置、纠错、多功能、自适应）于一体的制度体系，从而达到分散风险、提升应变并捍卫利益的基本目标。

其四，塑造总体架构，统筹多重资源助推海外基建的安全保护。我们应充分利用技术手段和制度支撑赋能利益保护，以技术升级支撑全过程的中国海外基建安全，以适应性机制保障基础设施利益。同时，我们还应妥善处理风险与处置危机、中国原则与当地经验、政府部门与社会团体、正式渠道与非正式渠道之间的关系，打造中国海外基建保护的弹性系统。

（本文系国家社科基金重点项目“美国‘重建美好世界’倡议对共建‘一带一路’的影响研究”（22AGJ012）阶段性成果）

（作者：毛维准，南京大学亚太发展研究中心副主任、南京大学国际关系学院教授）