加强生物资源管控 促进生态安全规制

更新时间：2025-07-11 09:14:40 编辑：紫金01点击：1149

人与自然和谐共生是生态文明建设的重要内容，习近平生态文明思想从中华民族永续发展的高度出发，从理论到实践引领我国生态文明建设，强调保护生态系统的重要性。生物资源作为生态系统的基础要素，其范围包括野生动物、植物、遗传资源等，对其进行科学管控是维护生态安全的必然要求。在生物多样性锐减与生态系统稳定性不断受到冲击的背景下，加强生物资源管控，促进生态安全规制，已成为在法治轨道上加强生态文明建设的关键命题。

　　近两百年来，随着全球工业化水平的提升，生物多样性正在快速衰退。世界自然基金会（WWF）发布《地球生命力报告》指出：人类正以前所未有的规模开发和破坏自然，自1970年以来，地球生命维持系统被推向了边缘，动物的种群数量平均下降了68%。可见，生物资源管控已从单一的资源管理问题，上升为关乎国家生态安全的战略命题。

　　生物资源管控是生态安全规制的重要内容

　　生物资源管控通过对物种、基因、生态系统的保护性管理，直接影响生态系统的稳定性和抗风险能力。以我国为例，青藏高原、西南山地、三江源等关键区域的生物资源库承担着水源涵养、气候调节等重大生态功能。长江十年禁渔政策实施后，江豚种群数量逐渐增加，这也印证了系统性生物资源管控对生态安全的正向作用。反之，生物资源管控的漏洞会成为生态安全的主要风险源。世界自然保护联盟（IUCN）数据显示，34%的海洋鱼类面临过度捕捞威胁，直接导致海洋食物链结构性失衡。“十三五”期间，我国海关在口岸累计截获植物有害生物8858种、360万次，其中红火蚁等入侵物种已造成年均超百亿元经济损失。遗传资源的非对称流失更造成一定程度的战略性生态安全威胁，现在有超过50%的全球GDP直接或间接、中度或重度依赖自然生物多样性，全球生物资源剽窃也使发展中国家损失巨大。以上事实表明，生物资源管控的局部失灵可能触发国家生态安全的系统性危机。生物资源管控已突破传统资源管理范畴，演变为生态安全规制体系的重要内容，只有构建生物资源管控——“生物资源保护—生物资源风险防控”全链条的治理体系，才能筑牢生态安全屏障。由此可见，生物资源管控通过划定生物资源的可持续利用边界，实质上也确定了生态安全的底线阈值，更能为国家高质量发展提供可持续的生物资源支撑。

　　生物资源管控立法不断发展

　　我国生物资源管控的相关立法，以时间来划分经历了四个阶段。

　　第一阶段，以行政管理为主导的生物资源管控立法（1949—1978年），也可称为初创期。这一阶段的重点在于自然资源的经济价值利用。如1950年，中央人民政府发布《关于稀有生物保护办法》，1956年林业部颁发《狩猎管理办法（草案）》和《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》。1962年国务院颁布《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》，1973年至1976年农林部颁布《森林采伐更新规程》《关于保护、发展和合理利用珍贵树种的通知》《关于加强大熊猫保护工作的紧急通知》《关于开展冬季狩猎生产的联合通知》等规范性文件，初步建立起动植物区域和物种利用、保护等制度框架。以上立法工作，部门管理特征明显，分管部门各自建章立制，缺乏系统性法律设计。

　　第二阶段，以专项立法为突破的生物资源管控立法（1979—1999年），也可称为体系奠基期。这一阶段的生物资源管控立法转向生态保护。如1988年《野生动物保护法》确立分级保护、栖息地管理等制度，1992年配套出台《陆生野生动物保护实施条例》，构建起物种保护法律框架。1996年《野生植物保护条例》填补植物资源立法空白。此阶段立法建立起“重点保护名录”制度，确立生物资源管控的行政许可、行政处罚等程序规范，但生态系统保护理念尚未形成。

　　第三阶段，以生态保护的立法表达为特点的生物资源管控立法（2000—2019年），也可称为系统完善期。进入21世纪，《野生植物保护条例》《种子法》《农业转基因生物安全管理条例》《风景名胜区条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《畜牧法》相继出台，生物资源管控立法开始注重生物资源多样性的整体保护。2014年修订的《环境保护法》增设“生态保护红线”制度，确立生物多样性保护的法律地位。从单一物种向生态系统保护扩展，从静态管理向动态监测升级，从国内立法向国际公约接轨，是这一阶段立法的趋势。

　　第四阶段，以生物安全法治为核心的生物资源管控立法（2020年至今），也可称为战略提升期。新冠疫情催生生物安全立法重大转变。2020年《生物安全法》构建起生物风险防控的“四梁八柱”，将生物资源安全纳入国家安全体系。2022年《野生动物保护法》修订强化公共卫生安全维度，扩展禁止食用野生动物范围。2022年配套出台《外来入侵物种管理办法》，建立了生物安全监测预警机制。这一阶段立法创新体现在构建遗传资源信息共享平台、建立生物资源跨境流动追踪体系等方面。

　　我国生物资源管控的立法不断发展，逐步形成具有中国特色的生物资源法治体系。立法内容上，从生物资源利用立法到生态保护立法，从生物安全立法到生态安全立法，体现了生物资源管控立法理念的变化。立法特征上，从粗放式管理向系统化治理转变，从单一生物资源保护向生态系统安全延伸，也体现了立法理念从“人类中心主义”向“生态整体主义”的演进。

　　生物资源管控面临挑战和机遇

　　生物资源管控要解决好生物资源保护利用、管控和风险预防等问题，实现社会发展、生态保护和生态安全。在生物资源的利用管理方面，存在着资源利用与生态保护的平衡难题。生物资源过度开发，会导致物种面临灭绝风险；经济贸易全球化，也会带来生物入侵风险；遗传资源缺乏保护或流失，也会影响国家经济发展的空间和潜力。目前，涉及生物资源管理的若干个部门存在职能重叠，未建立统一管理体系，会导致有些部分多重管理、有些部分无人管理的局面。一方面，部门立法带来制度碎片化；另一方面，现有规定与现代科技迅猛发展之间的差距导致生物资源管控法律的滞后性，如《野生动物保护法》未覆盖遗传资源数字化序列的管理和保护、遗传资源惠益分享机制缺位等。在生物资源管控具体实施方面，我国自己的标准体系尚未建立，以生物多样性监测为例，目前有近30套国际生物多样性监测标准，不同标准的监测结果差距很大。此外，我国还存在生物资源数据完整度不足的问题，这些都会影响我国应对生物多样性问题的决策部署。

　　弥补和应对生物资源管控存在的短板和挑战，也是这一领域在法治轨道上实现治理体系和治理能力现代化的具体任务，以此为机遇，可以为生态安全规制的进一步完善奠定基础。首先，需要更新生物资源利用与管理的理念，在确保生物资源稳定存续的前提下，让生物资源为社会发展创造条件，实现社会的可持续发展。如建立“生态功能—资源分布—风险等级”统一的管控机制，将重要物种栖息地、种质资源富集区纳入生态保护红线，实现对生物资源的有序开发利用。其次，配合《生态环境法典》编纂，制定“生物多样性保护”的法律规范，完善生态补偿等市场化机制，在《生物安全法》框架下完善实施细则，建立遗传资源跨境流动“负面清单”，对生物勘探活动强制披露资源溯源信息。最后，构建生物资源管控与生态安全规制的协同治理体系，需要突破传统管理的路径依赖，通过制度创新重构治理范式，通过模式创新激活多元主体，通过技术赋能智慧化驱动监测能力跃升，最终实现生物资源管控从被动防御向主动治理的战略转型，形成具有中国特色的生态安全法治体系。

　　加强生物资源管控，促进生态安全规制，这一历程反映了国家治理范式的变迁，每一个进步都是生态安全意识觉醒的刻度标记。从最初的资源管制工具，演变为生态系统治理的规则引擎，中国正通过创新探索生物多样性保护的制度范式，为全球生态安全治理贡献东方智慧。（黄辉）

      来源：中国社会科学报

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