习近平总书记在十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调，基层治理和民生保障事关人民群众切身利益，是促进共同富裕、打造高品质生活的基础性工程，各级党委和政府必须牢牢记在心上、时时抓在手上，确保取得扎扎实实的成效。近年来，南京作为江苏省会城市、长三角地区特大城市，始终坚持完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚定不移、不打折扣地落实党中央系列指示精神，把特大城市基层治理体系和治理能力现代化建设作为重点工作不断推进提升，出台了一系列揽全局、重谋划、能落地的基层治理现代化意见要求，形成了一大批见成效、可复制、能推广的实践经验，为特大城市基层治理现代化提供了南京样本。

一、南京推动基层治理工作的生动实践

1、坚持政策法规保障先行

在全国率先出台《南京市社会治理促进条例》，并于2021年3月10日正式施行。2021年10月，南京印发《关于常态化疫情防控条件下进一步加强基层治理能力建设的十项举措》（宁委办发〔2021〕18号），提出了突出基层党建“一个引领”、理顺平急转换“一组机制”、推动资源力量“一沉到底”、打造群众自治“一批品牌”、推动社会各方“一体共治”、建强职责明晰“一支队伍”、落实待遇保障“一线倾斜”、加强数据赋能“一网统管”、健全法治保障“一套规范”、促进基层减负“一以贯之”的“十个一”具体举措。2022年4月，南京印发《关于推进“强力工程”深化党建引领基层治理到底到边的实施方案》，出台“共学攻坚6040”行动方案，通过省市区三级机关联动，开展“一社区一案例”行动，为每个街镇和社区（村）解决一个基层治理难题。2022年8月，南京召开加强基层治理体系和治理能力建设暨社区工作会议，出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》和《南京市社区工作者管理办法》《南京市社区（村）星级评定管理办法（试行）》，进一步明确下一步工作目标和任务。

2、强化城市基层党建引领

近年来，南京先后出台了《全面加强新时代党的建设的实施意见》以及《关于全面加强城市基层党建工作的实施意见（试行）》等“1+4+2”系列文件，主要从制度建设、服务担当和技术助力三个方面全方位推动城市基层党建工作发展，形成了一系列科学性高、可复制性强的理论和实践经验。全市设立了市、区、街道、社区四级贯通的联动党建领导体系，明确以各区为核心，督促各街道、社区落实相应党建责任目标清单。不断优化“街镇党（工）委—村社党组织—网格党支部—党员楼栋长（中心户）”组织架构，夯实基层基础。推行街道“大工委”、社区“大党委”制度，主动吸纳壮大辖区内兼职委员，坚持从群众中来，到群众中去。与此同时，大力推进新业态新就业群体党建工作，围绕商圈广场、新兴群体等新的社会组织和阶层，覆盖了新街口、夫子庙、河西金融街等经济活动繁荣、人口数量密集地区，形成了纵向到底、横向到边、上下贯通、互联互动的党建组织格局。栖霞区仙林街道着眼增强城市基层党建整体效应，以“一家亲”为主题，打造网格党建联席会议等平台，建立开放性的互联互动纽带，推动区域内高校、银行、商场、物业公司等单位资源共享、利益共联、矛盾共商、实事共办，形成党建“同心圆”、治理“一盘棋”的总体格局，被誉为新时代“枫桥经验”城市版。头雁领航群雁齐飞，在全市开展“学仙林、见行动、优治理”活动，让“仙林经验”可复制可推广。

3、深化街镇集成改革

街镇集成改革是指“加强党的全面领导、审批服务一窗口、综合执法一队伍、基层治理一网格、指挥调度一中心”的“1+4”基层治理改革。南京推动全市所有街镇设立综合行政执法局，统筹配置行政职能和执法资源，持续推进基层执法力量有效整合与服务资源合理配置。推广秦淮区基层治理“两赋两强”集成改革做法，构建了机构设置综合、资源力量下沉、权责边界明晰、服务管理高效、运行机制科学的基层治理组织架构。建邺区双闸街道作为江苏省“三整合”改革试点街道，率先挂牌成立街道综合行政执法局，在街道、社区两级设立服务网点，整合审批服务资源，全员持证上岗，成为社区居民身边的24小时审批服务中心，形成了“一张清单”“一支队伍”“一个平台”和“一套制度”的“四个一”改革经验。综合行政执法局整合了街道所有公务员、事业编人员及下沉执法人员，建立起综合行政执法工作运行机制。建立综合调度指挥中心，实现对街道辖区内市政管理、消防安全、交通情况等方面的信息记录、情况汇总与情报共享。江北新区顶山街道便民服务中心将就业、社保、民政、助残等民生服务进行“一口式受理、一门式办理、一站式办结”，打破了以往条口分割的服务办理模式，以解决群众问题为目标导向，通过优化整合机构设置实现群众少跑路、问题早解决。此外，顶山街道还推出了包括街道服务中心、社区“网格E家”、物业小区便民服务点为一体的三级便民服务体系打造“权限通”“服务通”和“技能通”的全方位服务。

4、实施“精网微格”工程

近年来，南京市紧紧围绕“全市一张网”的工作要求，初步建立起了覆盖城乡、结合条块、横向到边、纵向到底的服务管理体系。同时，出台《南京市城乡网格化服务管理实施细则》，全面规范城乡网格化服务管理工作。实施社工和网格员队伍一体建设、一体管理，制定并落实“三岗十八级”晋升机制和薪酬体系，保障网格员队伍的稳定性、专业性。印发《关于深入推进“精网微格”工程建立微网格治理机制的指导意见》，科学规划微网格工作体系，扎实推进“精网微格”工程。比如，建邺区探索“微网格”治理，对既有网格进行优化整合，减少综合网格10%，专属网格20%，同时，细化网格分类，将网格分为无物业、无电梯的老旧小区网格，或工作任务繁重网格（A类），以及其他类型网格（B类），在此基础上，根据网格规模、人口数量、工作任务等要素，以楼栋、街边商铺组团为单位，划分“微网格”。建立一支由专属网格长、综合网格长、网格员、微网格员组成的社区网格化服务治理队伍。细化专职网格员、志愿网格员“微网格”任务清单。制定《微网格服务管理工作评估办法》，创新“弹性工作制+清单化任务”模式，实现网格服务“24小时不断档”。

5、推动物业管理融入基层治理

大力实施“美好家园”三年行动计划，以党建引领老旧小区物业管理工作，以网格化作为基础平台，以物业公司为主体，打造一批具有品牌效应的红色物业，形成了“房帮宁”“红色物业·五心服务”等品牌。2022年1—9月，南京市12345政务热线住宅小区综合治理类诉求量同比下降7.76%，2300多个老旧小区的服务管理水平显著提升。栖霞区结合辖区自管物业多的特点，强化“党建引领”，把物业人员打造成网格治理的工作队。在网格内大力实施“红色物业”工程，物业公司党支部与公司同步成立，按照楼盘分布和党员数量在各分公司组建党小组，接受社区党组织和公司党支部双重领导，每个党小组联系服务1个网格、每个党员联系服务2个物业楼栋。培育“红色管家”，把物业党员骨干历练成网格治理的责任人，参加物业驻地网格联席会，定期向专职网格员通报物业走访中收集到的社情民意。玄武区创新设立“百子红加油站”“红色睦邻调解室”“红心汇共享厅”等三大品牌场景，构建“1+3+X”多方联动治理体系，有效地将党建工作融入到物业管理服务中去，形成共建共抓共商共享的物业治理新格局。建邺区构建党组织领导下的社区、物业、业（管）委会四方共治体系，推动居委会、欣城物业、业（管）委会相关成员交叉任职，显著提升了老旧小区的管理服务水平，形成了国企公办物业托管老旧小区的“莫愁模式”。

二、南京基层治理工作中存在的若干问题

1．社区网格负担过重，力量薄弱。居民平时对社区的依赖度不高，组织化程度低，缺乏应急演练和相应的公共危机管理机制。特别是近年来，工作要求高，每名社工平均要承担4—8个相关条口工作，基层事务只增不减，社区已成为基层治理的主要承担者。但工作重心下移与工作力量下沉不同步，基层力量统筹整合不足，社区居委会、业委会和物业协同合力不够，社会组织力量参与不多，“缺人”成为社区工作的痛点。

2．治理体现出应急式有余，而常态化不足。社区工作经常是疲于应付安全生产检查、入户走访登记等临时性、突击性、应急性任务。在常态响应中，部门条线力量挂靠社区、下沉网格工作往往取决于部门自身意愿，以致在应急状态来临时，本该在日常工作中形成的密切而顺畅的联动响应显得仓促无力。在应急状态下，部门间各自为政多、联动合作少。层层加码，一定程度上催生了基层“突击式”上报数据、材料现象。

3．治理技术与手段形式多样，但成效仍需要提升。在“互联网+政务”“互联网+监管”的大趋势下，迫切需要全面提升服务管理能力。上报工作的平台繁多，不同条口有不同的平台，相同条口不同级别也有不同的平台，“数据多头填报”，各条口要求填报维护的各类APP超30个，采集的数据需要多个不同的平台重复报送，社工每天被手机绑架，记录台账等。数据平台存在信息滞后且多头重复下发数据的问题。平台数据两日后才会下发到街道与社区，且存在重复下发现象。

4．社区工作者力量偏弱，稳定性不足。一定程度上存在社工待遇偏低，有一定流失率的问题，这主要是因为社区工作者工资制度不完善，薪酬待遇总体偏低。社区工作者既不是公务员，也不是事业编，普遍以劳务派遣为主，年龄到点后，需要按社会化方式退休。另外，社区工作者的服务技能与质量缺乏严格的管理与考核体系，没有建立科学的引进与退出机制，而片段式、复制性、嫁接式的管理方法和考核标准无法凸显社区工作的职业水平差异，导致了社区工作者晋升通道不畅、缺乏工作积极性、社会认同度较低。

5．社区事务缺乏准入机制，工作考核体系还需完善。相关部门下达社区的创建任务指标数量多，个别指标设置不合理，一些指标设置超出社区业务范围和经费承受能力。布置社区工作总是强调属地化、网格化，各项工作都压给社区，对社工缺乏系统培训和专业指导，导致基层走过场、流于形式。各项工作督查检查多、有时过于频繁，遇到问题不分析客观原因，对基层干部问责过度。致使社区把大量的时间和精力都耗费在应付检查上，存在一定程度上的以资料多少来衡量工作态度、以拍照留痕证明事有人做的现象。

三、当前基层治理的若干趋势

1．社区减负赋能成为重要共识。推动社区减负赋能已经成为广泛的社会共识，一些超大和特大城市纷纷开展探索与实践。比如，北京市全面推行党建引领“街乡吹哨、部门报到”和“接诉即办”改革。为了给基层赋能，北京市出台《关于加强新时代街道工作的意见》《北京市街道办事处条例》，通过以“赋权、下沉、增效”为重点，在机制上破解了基层“看得见的管不了，管得了的看不见”的治理难题。2020年6月，上海市出台《关于进一步提升社区治理规范化精细化水平的若干意见》，提出居村协助的行政事务必须经过严格审核把关。比如，不得就协助事务对居村单独进行考核。

2．科技支撑成为社区治理重要助手。上海市以智能化为突破口，加快建设政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。杭州市推行“城市大脑建设”，建成了统一的智能交通网络和数据中心。近年来，各个城市纷纷加快基层治理数字化建设，推动基层治理的一个平台运行和应用场景建设。比如，成都市大力推进智慧社区建设，构建包括1个社区数据库、1个智慧社区综合应用平台和社区党建、社区安全、社区治理、社区服务、社区发展5大板块N个应用场景的“1－1－5－N”“场景超市生态”。

3．全方位社会参与成为凝聚社区的重要力量。广泛的社会参与是居民达成社区愿景、推进社区治理的重要基础。比如，成都市开展的城乡社区可持续总体营造行动，通过激发社区居民建立自组织、引导自组织转化为社区公益组织、培育社区自组织领头人、开展社区公共意识教育，撬动了社区可持续总体营造方面的社会资本。实践表明，广泛的社会参与带动了居民意识转变和行动能力的提升，解决了大量的社区公共难题，有效推动了“共建、共治、共管”局面的形成。

4．稳定的社区工作者队伍建设成为重要支撑。2022年1月，中共中央组织部、中共中央政法委员会、民政部、住房和城乡建设部四部委联合印发了《关于深化城市基层党建引领基层治理的若干措施》（试行）的通知，明确提出“加强社区工作者职业体系建设，壮大基层党建和基层治理骨干力量”的任务目标，强调按照国家有关规定落实基本养老、基本医疗等社会保险及住房公积金；对连续任职满两届、表现优秀的社区党组织书记，可按规定程序解决事业编制人员身份，特别优秀的可通过择优调任、换届选举等方式选拔进街道（乡镇）班子。北京市出台《北京市社区工作者管理办法》，明确提出在社区任职满30年、有突出贡献、群众认可的社区工作者，各区可探索给予特殊补贴；推荐符合条件的优秀社区工作者参选各级党代会代表、人大代表，担任政协委员，参评劳动模范等。

四、进一步推进基层治理工作的若干建议

1．深度优化社区服务供给。加强对上海、北京等城市基层社会治理经验的学习，完善党群服务中心站点、社区综合服务设施等公共空间的综合利用机制。按照南京市基层治理“1+2”文件的精神，切实推动场地设施共用共享，切实实现“大门常开、场所常用、活动常办、服务常抓、群众常来”，切实提高公共服务空间的使用率和资源共享率，并据此切实提升群众的交往交融与社会团结。全面落实社区政务服务“一网通办”，推动优质资源和优质服务向居村延伸，打通公共服务的“最后一公里”。健全完善社区特殊困难群体的精准识别、精细服务与关怀关爱机制，将高龄独居老人、重度残障人士、失智人员、困境儿童以及精神障碍患者等特殊困难群体纳入重点关爱对象。

2．着力完善社区精细化治理。习近平总书记多次强调，“基层强则国家强，基层安则天下安”。为打通城市治理的“最后一公里”，要建立健全领导干部下基层接访制度，及时回应诉求、善于发现并合理调处基层矛盾，不断提升群众的幸福感与满意度。鼓励发展社会服务类社会组织，培育承担事务性工作任务的专业化社会组织，将基层治理的相关事务通过政府购买服务等方式交由专业的社会组织承担。发挥党建引领作用，形成党员率先垂范、居民群众主动参与的社会治理新格局。鼓励专业化社会组织、物业、企业单位和社区居民等利益主体，搭建共建共治共享平台。引导社会力量深度链接社会资源、提供专业化的社会服务。在发挥社区代表会议、社区委员会等平台的征集民意、反映诉求、协商协调等方面作用的同时，激活社区居民的责任主体意识和主人翁精神，鼓励社区居民围绕社区公共资源整合、分配、共享与管理等方面开展民主协商。

3．切实加强社区智慧治理赋能。按照智慧社区的标准，增强科技赋能与智慧治理能力。统筹规划社区信息网络，推动社区信息无障碍建设，持续推进社区减负增能。特别是，要结合当前社会治理的需求，推动建立向村居按需共享数据的工作机制。整合社区层面的信息系统，打造社区治理一体化系统，有效减少重复性和交叉性的数据报表工作。高度重视数据安全与公民隐私保护。一个已经摆在基层治理桌面上的问题是，疫情三年来的行程码和健康信息登记中的公民信息，如何做到数据安全闭环管理，不但不容回避，而且必须妥善解决好。

4．大力夯实社区工作者队伍建设的根基。高度重视社工职业生涯和职业发展，畅通社工上升通道，推动各区将从公务员和事业单位招录计划中拿出一定数量以及将之用于定向招录优秀居村干部的设想落地，进入操作化层面。按照南京市基层治理“1+2”文件的精神，加强制度设计，优化社区工作者“三岗十八级”薪酬体系，落实薪酬待遇的动态调整机制。建立健全社区工作人员——社区“两委”委员——社区“两委”副职——社区党组织书记（居委会主任）的成长链条。建立分级分类、全覆盖的轮训体系，有效提升社会工作者开展群众工作和基层治理工作的能力。让社区社工不但成为富有情怀和服务能力的群体，同时成为富有吸引力、能够留住人才的职业。

作者：

任克强（南京市社科院研究员、“街镇治理效能研究博士工作站”主任、江苏省扬子江创新型城市研究院研究员）

陈涛（河海大学公共管理学院副院长、环境与社会研究中心教授）

王家辉（南京大学社会学院博士生）