2022年9月，美国总统拜登签署“国家生物技术和生物制造计划”行政命令（以下简称为“生物医药法案”或“法案”），启动国家生物技术和生物制造计划，扶持国内原料药和生物合成材料制造业，形成对包括中国在内进口医药产品的替代。美国出台“生物医药法案”，其目的在于减少对中国的依赖，保持美国在生物医药技术和制造领域的主导地位。现就其对我市生物医药产业的影响及应对措施，提出建议如下。

      一、美国“生物医药法案”影响分析

      1. 重塑医药产业全球格局，大力吸引企业回流美国。“生物医药法案”是“芯片法案”的延伸，美国旨在以该法案为纽带，将科技与产业政策束缚在美国地缘政治战略之中，敦促外交、军队及其他政府部门积极参与该领域的顶层设计和深层决策，希望通过构建更加灵活的产业生态，将之前流出的人才、资金吸引回来，保持在生物医药领域的领先地位。特别是“生物医药法案”签署后，美国白宫召开“生物技术与生物制造峰会”，明确提出将提供不少于20亿美元扶持资金，启动“国家生物技术和生物制造计划”，以扶持美国国内的生物医药企业，加大对进口产品的替代。当前，全球生物医药行业正由具有发展潜力的高技术产业向蓬勃发展的高技术支柱产业转变，全球市场规模稳步发展，生物医药产业呈集群式发展，“法案”出台将对全球生物医药产业格局产生重要影响，并带来整个市场的转型重塑。

      2. 影响生物医药全球产业链，遏制我国CXO行业发展。生物医药产业链的上游为基础研究，通常由独立医学实验室，即第三方检测中心完成；中游为生物医药制造，包含疫苗、血液制品、诊断试剂以及单克隆抗体领域；下游为消费终端，包括医疗机构及医药零售终端。美国出台“生物医药法案”一个重要目的就是要强化其本土产业链供应链和风险防控能力，这势必对目前我国已形成一定规模并保持较高景气度的CXO行业发展（为大型药企提供药物研究、开发、生成等服务的外包行业）和投资者信心产生较大影响，尤其是中国医药公司中出口占比较大的细分领域或面临贸易摩擦等障碍。比如，我市以金斯瑞生物科技为代表的一批海外营收特别是美国市场营收较高的药企，在“法案”颁布后，其股价均进入一波显著下跌通道，至今仍未反弹至“法案”颁布前的位置。

      3. 阻断生物医药跨国并购，提升我获取创新资源难度。生物医药研发周期长、风险大，我国生物医药原始创新对外依存度较大。“法案”颁布后，美国外国投资委员会（CFIUS）加强了对来自中国的收购审查，两家中国上市企业已启动的跨境收购（中国生物制药收购纳斯达克上市公司F-star、凯莱英与Snapdragon公司的并购交易）均被迫中止。普华永道定期发布的《中国医药和生命科学并购市场回顾和展望》报告也显示，2022年我国生物医药企业的大型并购特别是跨国并购交易数量和交易金额双双下滑。其中医药外包板块受制于“生物医药法案”等多重因素影响，并购交易持续萎缩，从长远看对我国企业整合国际创新资源产生不利影响。

      4. 强化美国本土人才培育，减少产业顶尖人才的外流。生物产业顶尖人才的培养周期长，而且创新药重要靶点的技术专家基本来自欧美国家。“法案”关注生物医药不同领域人才紧密合作的必要性，强调促进种族和性别平等，持续扩大培训和教育机会，培养多元化多学科的跨领域人才，叠加拜登政府加强全球吸引力的人才政策，这些都将对我国打造生物医药领域人才国际竞争优势构成严峻挑战。

      二、南京市生物医药产业发展情况

      近年来，南京市生物医药产业在市委市政府的重视支持下，发展势头强劲，已形成包含原料药生产、化学制药、生物制药、现代中药、医疗器械、研发服务外包等在内的全产业链，拥有生物医药生产、研发类企业1400多家，在创新生态营造、生物医药产业扶持、人才引进和国际市场销售等方面积累了良好的资源优势和发展基础。

      1. 生物医药产业发展环境优越。生物医药产业作为我市“2+2+2+X”创新型产业体系中两大先导产业之一，享受量身定制的重点环节补链强链、龙头企业培育和公共服务平台建设等政策支持。特别是市第十五次党代会提出推进生物医药全产业链开放创新的工作部署后，市委市政府于2022年出台了《促进全市生物医药产业高质量发展的政策措施》，明确提出到2025年，生物医药产业规模力争突破2400亿元，综合创新能力跻身全国第一方阵，初步形成集群化发展态势；培育形成若干龙头骨干企业，规模50亿元以上企业达5家，实现生物医药关键基础设施和公共服务的全域覆盖与协同。文件聚焦环境准入、创新产品推广、人才引进等关键问题，推出了32条政策包的优惠措施。可以说南京生物医药产业发展环境优越，有能力打造更具影响力的生物医药科技创新高地。

      2. 生物医药产业发展势头强劲。我市生物全产业链布局有序推进，创新型生物产业集群初具规模，生物医药产业板块平台基础良好，已形成“一谷一镇三园”（南京生物医药谷，南京生命科技小镇，江苏生命科技创新园、南京生命科技创新园、南京化学原料药产业园）发展态势，“一谷一镇三园”生物医药产业主营业务收入占全市生物医药的75%以上。拥有先声药业、奥赛康、南京正大天晴等一批核心竞争力强的重点企业，以及金斯瑞生物科技为代表的全球最大基因合成供应商。疫情期间，诺唯赞医疗、凯基生物等生物医疗企业火线研发出新冠病毒检测产品，服务疫情防控，“南京方阵”初显峥嵘。截至2022年底，南京医药类上市公司数量已达17家，其中：A股上市公司14家，港股上市公司2家，美股上市公司1家。医药类上市企业总市值逾3000亿元。

图1   南京市生物医药产业链一览

      3. 生物科技创新基础扎实。南京拥有丰富的高校院所、国家级重点实验室、研发中心、科研人才等资源。设有生命科学研究院的本科院校有9所，其他院校10余所；有15个国家级生物医药重点实验室，数量全国排名第4；建有国家健康医疗大数据（南京）中心、国家遗传工程小鼠资源库等8个国家级生物医药创新载体；生物医药产业公共服务平台数居全国第3，生物技术研发优势显著（详见表1）。

表1  南京市生物科技创新资源一览表

      三、推动我市生物医药产业高质量发展的建议

      1. 理性客观应对，构建更加有效的生物医药产业政策体系。从短期看，拜登政府投入“法案”的预算仅20亿美元，其影响的深度及广度与“芯片法案”无法相比；但从长远看，美国企图重整全球产业竞争格局，推动战略性产业实现“美国中心化”和“去中国化”的意图却更加明显。南京作为生物医药大市，一方面，应保持战略定力，理性客观对待“法案”影响，系统研究和审慎关注其可能带来的威胁和挑战，最大程度消除不利影响；另一方面，应具备长远战略眼光，认清在较长时间内，美国试图与我国在科技与产业进行“脱钩”的发展现实，锚定生物医药的战略方向和关键领域，依托后发先至、集成超越的新型举国体制，进一步加大我市对生物医药产业高质量发展的政策支持力度，以产业的持续高强度投入筑牢发展基础和竞争优势，形成更加灵活有效的生物医药产业竞争策略。

      2. 优化外资政策，更好打造南京市生物医药产业“朋友圈”。2022年10月，国家发展改革委等六部委联合印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》，推出15条措施进一步加大制造业引资力度。南京有先声药业、奥赛康、正大天晴等一批龙头药企，以及金斯瑞生物科技、传奇生物等境外上市药企，应进一步发挥生物医药领域的开放竞争优势，高标准落实外资准入后国民待遇，加强外资重大项目和总部经济招引力度，凸显外资在完善我市生物医药产业链供应链中的关键作用。加强国际合作产业园区建设，扩大美国以外的“朋友圈”，完善我市生物医药产业的全球化布局。

      3. 鼓励海外并购，为企业“走出去”提供全面细致综合服务。当前全球生物医药产业估值整体偏低，海外并购是快速获取创新资源、提高产业竞争能力的最佳途径。应鼓励设立生物医药海外并购基金，建设“走出去”综合服务平台，推动境内外联动和投贷联动，提高企业国际化融资能力和海外运营能力，收购海外优质医疗资产，加强在精准医疗、基因治疗、数字医疗、高端医疗器械等前沿领域的战略布局和资源整合。推动我市企业以“一带一路”沿线国家为重点开辟海外市场，推动创新药海外注册，开展面向全球的多中心临床研发，提高药品认证的一致性和科学性，实现临床数据全球互认。探索生物医药境外园区、研发基地或创新合作体建设，通过自建团队或合作开发真正意义上进入国际市场，进一步加强对医疗高端要素资源的控制力，推动生物医药全产业链开放创新发展。

      4. 整合科技力量，提升医药产业创新策源力与核心竞争力。总体而言，我国生物医药产业自主创新能力不强，基础研究及核心技术缺乏制高点，易受其他国家“卡脖子”制约。南京要充分发挥生物科技创新资源富集的优势，整合全市科技创新资源，加强战略科技力量建设，放大国家健康医疗大数据（南京）中心、国家遗传基因工程小鼠资源库等国家级创新平台的引领辐射效应，推动在宁国家重点实验室、企业技术研发平台等紧密合作，开展科研攻关。发挥市场主体在创新资源市场配置中的关键作用，鼓励相关企业设立创新联合体或研发中心，持续加大技术和产品创新的资金投入，以“揭榜挂帅”“赛马制”等举措加快关键核心技术突破，推动重大基础科研成果转化落地。

      5. 完善“引育留”体系，打造汇聚产业高端人才的创新高地。牢固确立新时代人才强国战略，聚焦当前南京市生物医药产业发展的堵点痛点，加强创新专业人才服务方式，加快建设高端人才蓄水池，构筑汇聚全球优秀人才的高水平人才平台，以人才链的“强”，激发创新链的“活”，托举产业链的“优”，形成南京生物医药人才国际竞争的比较优势。更大力度促进海外人才回流，制定吸引战略科学家和领军型人才的专项行动计划，着力壮大青年科技人才和高技能人才队伍规模，形成我市高质量生物人才的“雁阵布局”。探索更加灵活的薪酬激励制度，创新柔性人才引进和使用机制，深化人才评价改革，推广高层次人才举荐制，以全面深化改革激发生物医药人才创新发展的动力活力。

作者：南京智库联盟课题组：秦颖、赵晨、李京武、曾嵘

来源：《建言》2023年第4期