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【课题】乡村振兴背景下产业发展用地政策研究

2020年04月01日 来源:紫金智库
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加快推进乡村产业振兴,关键是要推动各类资源、要素投入农村、农业,依托乡村特有资源发展特色产业,促进农村一二三产业融合发展。作为社会生产的基本要素,土地既在实现“产业兴旺”目标中起着关键作用,也是农村一二三产业融合发展的重要载体。为加强乡村产业振兴用地保障,在深入研究国内先进地区政策经验和实地调研南京乡村产业发展用地的基础上,通过对当前南京乡村产业发展用地的现状以及面临的困境、难点进行梳理、分析,拟在现有的法律政策框架内提出南京乡村产业发展用地扶持的相关建议,以供参考。

一、南京乡村产业发展用地现状及存在问题

(一)南京乡村产业发展用地现状

改革开放以来,南京乡村产业历经传统农业、城郊农业、都市农业、都市现代农业等阶段,已经发展为多功能、新形态、科技水平较高的混合型产业,不仅有效保障了“菜篮子”供给,提升了粮食生产能力,还增强了生态涵养、绿化美化、休闲观光等功能。虽然从统计上来看全市农林牧渔业增加值占全市地区生产总值比重不足2%,但算上农产品加工业、农业电商和休闲农业的增加值,目前这个比重应提高两到三倍;如果再算上农业农村的生活、生态、文化等功能,乡村产业的溢出效应更大,产业振兴对实现乡村全面振兴的基础支撑作用愈发显现。产业发展用地是实现乡村产业发展的重要保障,随着南京城市化进程加快,乡村产业发展面临的资源、要素等约束日益趋紧。南京地处长江下游丘陵地区、具有“六山一水三分田”的地形地貌特征,乡村土地特别是建设用地资源较为稀缺。根据统计数据显示,全市集体土地共667.8万亩,其中农用地556万亩,集体建设用地104.8万亩(大部分为农民宅基地);农用地中耕地352.93亩(其中永久基本农田292.82万亩)。从区域分布来看,高淳区、溧水区、浦口区、江宁区、六合区5个区域集体土地面积占比较大,江北新区、栖霞区也有少量集体土地。结合南京集体土地的分布面积和区域,课题组选取高淳区、溧水区、浦口区、江宁区、六合区5个区域进行深度调研,从调研结果整体来看,南京乡村产业发展用地 问题已经成为各方代表最为关注和关心的问题之一。

(二)南京市产业发展用地需求分布

从调研问卷来看,南京地区的农产品种养业、休闲旅游业、乡土特色产业的用地需求排名前三,农产品加工流通业、乡村服务业也紧随其后,反映出南京乡村产业发展的用地需求普遍旺盛,但供给端却呈现不足的状态。从地域上看,近郊农村休闲旅游业发展对建设用地需求显得尤为迫切,远郊农业规模生产对设施农业地需求较为突出。

(三)南京市产业发展用地现状存在的问题

从座谈会和实地走访的情况分析,南京乡村产业用地问题主要体现在以下四个方面:

1、产业融合之需与土地供给之限存在冲突

三产融合已经成为南京乡村产业发展的主要形式,需要用地的综合供给,不仅包括用地供给数量也包括用地供给的结构、类型。在南京三产融合发展过程中,突出的矛盾是土地供给总量确定,但需求量却不断增长,特别是三产融合过程中要实现从形态融合到空间 融合需要供地无论从数量还是结构、类型均要符合融合之需。以南京市高淳区龙墩湖农业科技园为例,该园区是一个市级农业园区,共流转集体农用地约25000亩从事高效农业生产,流转面积占农用地总面积的38.11%,园区有南京欧宝亚农业科技有限公司、江苏龙湖农业生态科技有限公司、南京绿泽园林有限公司等24家农业企业,主要从事苗木培育、水果、花卉种植,同时,也从事粮食作物生产。以种植业为代表的第一产业要实现与加工流通、旅游、服务等二三产业的融合,必须保证二三产业的用地供给,但这恰恰成为该农业园区的主要瓶颈。

究其原因,首先,现有的土地利用规划和用途管制难以满足三产融合的需求。以农业为载体,依托农业的乡村三产融合发展在南京农村已比较普遍,一定数量的农业设施融合了非农用途或直接用于非农业,由此带来土地功能复合以及农用地、建设用地、未利用地的混合利用,而传统的单一性的土地用途管制制度导致南京三产融合多数仅仅是产业形态的融合,无法做到空间的融合。其次,南京作为特大城市,由于城市规划在前,大量资源已经被投入,城乡建设用地指标优先用于城市发展用地需求,乡村产业发展建设用地供应指标相对不足。最后,对政策的不了解、产业发展用地审批部门多、审批手续繁琐、审批时间长、土地流转市场混乱、土地权益退出机制不完善,等等都导致产业融合过程中用地供给受到不同程度的制约。

2、经营户扩大规模与土地供给存在冲突

除三产融合对用地的综合需求外,经营户扩大经营规模对产业发展用地的数量需求也 受到土地有限供给的制约,这一冲突不仅导致大部分企业的扩大经营受到影响,也阻碍企业产业结构的调整优化。以南京浦口区的江苏鸿恒农业科技有限公司旗下的雨藤家庭农场为例,起初是以种植苗木,销售苗木,养殖跑山鸡等为主营业务。2018年下半年公司对农业发展方向进行了供给侧结构改革,调整了发展思路,扩大了经营范围,以种苗培育、家禽养殖、果园合作、果酒加工、粮油加工等家庭农场型的现代化生态农业企业,这一转变虽然增加农业产业的收益,但由于经营规模的不断扩大,公司目前仍然存在很大的用地缺口,与雨藤家庭农场类似的企业还有很多,目前均出现经营规模扩大对用地需求和用地供给不相适应的情况。

一方面,随着《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规的颁布实施,对守住耕地红线和永久基本农田控制线提出了更高要求。南京响应中央要求,坚守最严格的耕地保护 制度和最严格的节约用地制度,对于现存的部分非法建设、非法占用等问题进行了严格的查处。另一方面,农业污染防治的全面推进和绿色发展,也对原来粗放型,只求大不求集约节约的企业提出了挑战。“最严格的耕地保护”和“绿色发展”对经营户的生产提出了更高的要求,必须转变发展思路,完善产业用地的规划布局,构建集约高效的都市型农业发展体系。

3、经营户投资之愿与承包期之限存在冲突

很多经营户对土地承包期期限到期后如何续期的问题表示深深的担忧。南京地区的 经营户与承包户签订的土地经营权流转合同普遍都是在2025年到期,仅仅剩下6年的时候,对于一些想长期经营的经营户而言,如果不解决经营权流转合同到期后如何续期的问 题,他们的投资权益难以得到保障。

另外,二轮土地承包到期后,承包户是否还愿意将土地流转给经营户也是个关键的问题。三轮承包继续流转土地经营权的合同签订、流转费用缴纳等问题亟待研究;如三轮承包后承包户不愿流转经营权,政府如何进行引导、经营户投资的房屋和基础设施应该怎么回收等矛盾日益突出。就目前土地流转现状而言,绝大部分承包户愿意将土地继续进行流转,关键在于流转费用如何缴纳问题。对于承包户而言,他们希望承包地流转后能带来稳定的收益;对于经营户而言,他们更看重的是经营的稳定性和收益性,有部分经营户甚至愿意一次性缴纳30年的流转费用以维护经营权的稳定性;对于政府而言,则要维护南京土地流转市场的稳定,需要充分协调平衡承包户的经营户的权益。综上,解决经营户投资之愿与承包期之限的关键在于解决流转费用如何缴纳问题,这就需要涉及对承包权和经营权之间的关系的考察,需要涉及针对流转费用缴纳的不同政策的出台。

4、承包户和经营户利益保护之间存在冲突

一方面,从目前南京乡村土地市场来看,与承包户相比经营户的数量虽少,但却承 担了大部分面积土地的耕种。第三次农业普查数据显示,南京市农业经营户和单位的数量共有42万多,其中普通农户数量达40.8万个,占比97%,经营耕地面积占实际耕种面积的19%;规模经营主体数量为1.3万个,占比3%,经营耕地占实际耕种面积的81%,即经营户是耕种面积的主力军。另一方面,从政策的补偿性角度来分析,土地承包经营权 作为农民的基本生活保障,中央和地方政策赋予了承包户农业支持保护补贴(耕地地力保护)、耕地保护补贴等政策性补助,这些补贴基本占国家给予农业支持保护补贴的80%;而对于耕种面积主力军的经营户而言,国家虽然也有奖励性补贴,但补贴的数额仅仅只占20%。这就导致一些承包户即使不种粮或者不种地,也能得到大部分补贴。而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体,却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业补贴已经成为农民的收入补贴,但其对调动种粮积极性、促进粮食生产的作用大大降低。要使产业发展用地得到充分的利用,迫切需要完善农业经营补贴机制,在增强承包农户基本保障的同时,更大程度上的调动土地经营主体的生产积极性。

二、乡村产业发展用地之逻辑证成

(一)农用地建配套设施建设没有改变农用地性质

1、农用地性质的认定标准

现阶段农用地的认定标准有基于土地现状的自然属性标准和基于土地规划的社会属性标准。我国《土地管理法》第4条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利 用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格 按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。第9条规定:“国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务”。第20条规定:“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用 途”。 这些规定显示,除根据土地的自然属性界定土地的属性之外,国家还可以根据社会发展需要,对土地的性质进行规划,这就是土地性质的社会标准。当然,政府在规划土地的用 途时应考虑土地的自然属性。

改变“土地用途”有两种情形:一是将农用地改作建设用地;二是将此种农用地改为彼种农用地。前一种情形是指改变原来农用地的生产环境、生产条件,使之不能够进行农业生产活动,如在耕地、林地上开办企业、建造房屋、挖沙、取土、采石、建窑、建坟、堆放固体废 弃物或者进行其他非农业建设等。此种情形使原来的农用地彻底丧失了农业生产的条件与环境,不能够恢复,或者恢复的费用极高而不适宜恢复等。后一种情形是将规划确定的此种农用地改作彼种农用地,突出表现为将林地、草地毁坏变为耕地,在耕地上开挖鱼塘等行为。我国对农用地,尤其是耕地采取了严格的保护措施,作了相应的规划,在没有正当合法程序对此规划修改以前,均不能够对农用地进行性质上的变更。概言之,在认定土地的性质时,不能依据土地的自然属性,而应依据土地的社会属性。而在农用地上建设必要的配套设施并不属于以上的两种情形。

2、法律依据

国土资源部、农业部在2014929日联合下发了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014127号),其中严格确定了配套设施用地的范围,配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等,从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括:晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地;明确“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产,其性质属于农用地,按农用地管理,不需办理农用地转用审批手续”;规定“南方从事规模化粮食生产种植面积500亩、北方1000亩以内的,配套设施用地控制在3亩以内;超过上述种植面积规模的,配套设施用地可适当扩大,但最多不得超过10”。

同时,农用地配套设施应当严格限制在法律法规的规定范围内,严禁随意扩大设施农 用地范围,排除诸如经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,以此来适应现代农业发展需要,促进设施农业的健康、有序发展。

3、农用地建配套设施的实践意义

《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。目前,第一产业往往呈现大规模的生产种植模式,尽管有高科技的支撑,但是仍然需要配套设施的保障,故配套设施的建设是推动经营主体长期、健康、优质地生产的现实保障。

(二)“三权分置”中承包权和经营权

1、“三权分置”中承包权与经营权的性质与关系

随着“人地分离”现象大量出现,农地关系出现新变化,农村土地的生存保障性功能 趋弱,而财产收益性功能逐渐增强。随着农村承包土地建立所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系的逐步建立。当前中国农村承包地上的法权结构已由传统“(集体)土地所有权+(承包农户)土地承包经营权”的“两权分离”结构转变为现今“(集体)土地所有权+(承包农户)土地承包经营权+(经营主体)土地经营权”的“三权分置” 结构。

土地承包权和土地经营权来自于土地承包经营权。新修改的《农村土地承包法》明确,承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。在农地“三权分置”改革中,土地承包权是一种具有身份性质的权利;而土地经营权在学界虽然存在着定性上的争议,但土地经营权作为经营主 体对流转的土地享有的占有、耕作和取得收益的权利,可以肯定是一种独立的财产性权益。故土地承包权和土地经营权在法理上和政策上应当得到平等的保护。

2、经营户的社会贡献

在三权分置中,因为土地承包权是土地经营制度的基础,农村集体土地由作为本集体 经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。但是在乡村产业发展中,经营主体也借由土地的流转经营,创新出新型经营方式,改善了土地生产条件并派生出土地经营权抵押融资等权能,为乡村产业的长远健康发展作出了很大贡献。土地经营权的稳定是吸引更多社会资本发展乡村产业的前提保障,亟需从法律层面给予土地经营权更多的保护。

3、明晰“三权分置”中承包权与经营权的“一致保护”原则

“三权分置”背景下,对于承包权与经营权的保护应当遵循“一致保护”原则。中央、国务院两办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定,经营主体在土地流转经营合同期限内,有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包方同意,可依法规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施。应当将经营主体基于经营权在流转土地上建设的设施的权属看作是与经营权一体的,经营主体对于建设设施享有的使用权依附于其享有的土地经营权。故在与承包方的土地承包流转合同到期后,经营主体有权依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。

四、南京乡村产业发展用地扶持之政策建议

在对南京乡村产业发展用地的供需矛盾以及用地过程中的困境进行考察的基础上,兼顾南京市政策要求和国内其他省市乡村产业发展用地的经验,提出以下建议:

(一)推进土地利用规划,优化产业用地布局,由“业主需求”向“政府引导”转变

南京乡村产业发展用地利用过程中存在很多经营者根据自我发展需求来向政府提出用地需求的现状,这显然不利于整个产业用地的合理规划与发展。在三产融合的大背景下,如果政府不发挥主动引导的作用,三产融合、产业升级、扩大生产等乡村振兴的目标都要受到不利影响。农村土地利用规划是保障农村产业用地需求、调整农村用地结构、优化农村产业用地布局、促进农业用地复合化利用、推动农村一二三产业融合发展、提高农村土地利用效率和引导农村产业有序发展的重要依据,也是实现区域统筹发展、乡村振兴整体目标的重要支撑。南京乡村产业发展,应当发挥政府的管控作用,由政府规划引领业主的需求。具体可以从以下几个方面展开:一要重视南京的都市型农业发展目标,兼顾乡村三产发展的整体,在规划编制的过程中,对全市村庄规划建构一个完整的规划体系,预留一定 面积的农业设施用地的同时,预留一定面积的建设用地指标发展乡村二三产业;二要明确村域功能分区,优化产业用地布局,引导农村产业融合发展;三要强化农村生态环境保护,突出农村文化特色,促进农村产业发展与保护相协调;四要分类制定管制规则,细化产业用地管理,推动农村产业集约高效。

(二)根据经营期限进行差别化土地供给政策,实行土地经营权与地上建筑物权属联动

机制当前土地流转费用缴纳的主流方式是一年一交,土地经营期限由当事人根据意思自治在合同中约定,但不得超过二轮承包期,对于实际经营主体来说,有利有弊。利是对于少数资金周转困难的经营主体来说,留下了流转资本的空间;弊是在乡村一二三产业融合发展中,一产仍然是经营主体发展的核心,随着承包期临近,在某种程度上影响了经营 主体的积极性;究其原因主要是在于经营主体对其在土地上投入的收益预期存在很大的不确定性,这种信赖利益上的悬而未决甚至影响到了未来几年经营主体的经营策略和模式。

针对这种“承包费一年一交、用地不稳定”的现状,应鼓励有长期经营意愿的经营户预交承包费,维护用地的稳定性,以此来保护土地经营主体的信赖利益:为其设置1年、5年、10年、20年、30年等不同土地经营期限档次,按照档次给予承包户不同的供地优惠措施。在土地经营期限内,经营主体享有对其地上建筑物的使用权。

(三)探索工商资本取得土地经营权新形式

当前《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法(修订草案征求意见稿)》等都对工商资本等通过流转取得土地经营权进行了专门的规定。在传统租赁关系的基础上,可以探索开展经营权入股的方式引入工商资本经营农地。根据《公司法》第27条的规定,以非货币财产作价出资设立公司,应具备两个要件:一是可以货币估价,二是可依法转让。土地经营权作为一种财产性权益,应具备可转让性的要件。土地经营权符合以非货币财产作价出资设立公司的要件,故其理应可以作价入股公司。

在具体实施过程中,可采取“土地的年租金(或年均收益)×土地承包期剩余年限”的方式对土地经营权作价;对公司转让土地经营权或以其设定抵押加以一定的限制;分配利润时按照股东出资比例或持股比例分配,但公司章程另有规定的除外;从构建公司取得土地经营权的资格准入制度、设立对公司使用承包地的监督机制等方面对土地经营权入股公司进行监督,实现土地经营权入股的政策目的。

(四)简化产权交易流程,引导经营权高效流转

现阶段通过农村产权交易体系流转土地需要经过申请、初审、复审、公告等多个程序,这一套流程下来至少需要一个多月的时间,往往对当季和下一季农业生产产生影响。流转手续繁杂和流转周期长限制了承包户与经营户在农村产权交易平台进行交易的积极性,导致很多承包户与实际经营户更愿意私下交易。私下交易的土地由于缺乏合法的产权证明和政府监管,土地经营风险增加,土地租赁过程中矛盾增多。

因此,一方面可以适当简化流程,例如可以与农户签订承包地流转同意书的形式,节省 全体村民或村民代表会议讨论时间;同时制定灵活的申报时间,限定一般情况下最长办理时限。另一方面,加强部门之间的协调,形成统一窗口一致对外,节省交易双方在各部门之间来回办理的时间。

(五)完善南京乡村产业用地的政策体系

针对南京目前乡村三产融合过程中缺乏产业发展用地供给、经营户扩大经营规模受到用地供给的制约以及承包期限的限制等问题,要妥善协调承包户与经营户之间的利益冲突,必须从政策上加以规范,完善南京市关于乡村产业用地政策保障体系。一是加强三产融合的用地保障。对一些发展较好,潜力较大的三产融合企业给予用地指标的支持和鼓 励,使三产融合从形态融合到空间融合的相互转化。二是建立乡村产业发展用地部门协调机制。加强各部门协调,为三产融合创造良好的营商环境。三是提高产业用地附加值。提高农业综合生产能力,推动产业链上下游长期合作,稳定经营预期,促进多元经营主体以市场为导向,加大要素投入,提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。四是完善利益联结机制。强化产业链利益来联结,择优筛选农业龙头企业,指导企业在互利共赢的基础上,主动联手与产业发展相关的农民合作社、家庭农场、种养大户等农业经营主体,组建市级农业产业化联合体,发展新型乡村特色产业集群。(南京智库联盟课题组  执笔人:樊鹤春、崔猛)

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