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南京市建邺区共享社区治理的路径研究

2019年06月21日 来源:紫金智库
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随着中国社会主义市场经济、城镇化的快速发展,对社会建设的认识也在不断深化。党的十六届四中全会提出了“加快推进社会管理制度创新”,党的十八届三中全会首次在党的文件中正式确认了“社会治理”的概念,并提出要改进社会治理方式,坚持系统治理,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动,促进实现国家治理现代化。为适应社会主要矛盾的变化,对过去几年的社会治理实践加以总结,党的十九大报告提出要“打造共建、共治、共享的社会治理格局”。对社会治理的发展和创新提出了新目标和新要求,这标志着党和政府社会建设理念进一步的现代化,为创建新的社会治理体制指明了方向。

清华大学社会科学学院教授李强于2014年重新开启历史上著名(溯源于1928年)的北京清河实验。两年之后,应南京市建邺区邀请,清华大学社会科学学院陈琪和陈社英教授率队开始对建邺区社会治理创新进行实地考察和深入调研,形成“北有清河、南有建邺”的新时期社区治理研究格局。建邺区社区治理创新研究的持续进行,对于考察中国社会基层治理的变迁,探索中国特色的社会治理模式,具有重要的政策实践和超越时空的学术意义。

一、建邺区社区治理面临的新问题

建邺区作为南京市新老交汇的主城区,其辖区面积80.83平方公里,设有6个街道办事处、58个社区,无村建制。建邺区在改造老旧小区、建设新社区及推进社区内部循环发展的过程中遇到了不同的新问题。

(一)从街镇管理到社区建设的演变

新中国成立以来,中国延续了苏联模式的社会管理体系,在基层政权组织中公共权力对私人领域处于较强的控制地位,因为个人生活中衣食住行都依赖于单位供给,学术界称之为“总体性控制的集权”。在计划经济时期,国家形成了以生产为核心的社会管理模式,保证了社会的基本分配制度,这就使得公共产品对个人的供给处于基层政权的控制之下,构建了以单位制和街道制为主体的城市管理模式。

单位制和街道制很大程度上发挥了人事管理、物质分配、社会福利的基本功能,从而形成了“社会聚合体”,单位大院成为城市管理的基本单元。自上而下的基层社会管理就形成了以国家为导向的“枫桥经验”。20世纪80年代开启的市场经济改革,使得单位制逐步瓦解,居民的日常生活需要回归于社会,社区民生服务的职能日益提升。

(二)基层社区人群发展需求的分化

南京市建邺区的总体经济增长较快,居民收入水平增幅明显。2018年,城镇居民人均可支配收入57738元,同比增长8.6%。企业职工基本养老保险净增缴费1.1万人,征缴22.9亿元,城镇居民基本医疗保险覆盖率达98%。社会主义市场经济形成了不同主体的利益需求,社区治理就需要能够满足不同人群的多元化需求。建邺区社区承载着多元化的人口结构:老年人、儿童、残疾人及其他特殊人群。同时,社区人群的差异还在于收入的高低,以此可划分出各种不同的住区,而住区的差异也使得社区主要诉求有着明显的不同和变化。近年来,建邺区逐步成为国际化的城区,外籍人士的比例开始在普通社区增加,社会治理的导向正是需要有针对性地聚焦于不同类型社区居民。

1. 社区类型较为多样

作为处于城市化快速发展进程中的现代化新城区,建邺区人口总量在不断增加的同时,人口构成趋向复杂,流动人口与传统居民在建邺区活动集中,同时收入分配差异较大,文化程度也存在不同,使得社区类型呈现出多样化的特点。

2. 居民需求更为多元

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新的历史方位,需要坚持和贯彻以人民为中心的发展思想,更好地应对社会主要矛盾的变化。建邺区的社区居民处于多元化发展的阶段,因此,社区居民也对社区的期望偏好有各自不同的需求,这就给社区的公共服务提出了新的要求。建邺区人口老龄化问题尤其突出,目前全区60周岁以上老人约5.7万人,约占全区常住人口的19%,其中60周岁以上城镇“三无”“五保”老人46人,低保老人885人,独居老人1994人,失能、半失能老人1520人。全区老年人口每年以5.5%左右的速度递增,预计到2020年,全区60周岁以上老年人口将达到8.6万人。

笔者在建邺区调研过程中走访的多个社区中(如洲岛家园、中城、沿河等),也存在老龄人口占比较高的问题。老龄人口占比较高这一现象,不仅出现在老旧小区(例如沿河社区、莲花北社区),也出现在部分中高档小区(例如中城社区),比重一般都超过20%。人口老龄化基本上成为社会问题,要满足4-2-1的家庭结构就需要公共产品供给的能力有新的提升。不仅要面对老年人群,也要面对因社区中老人数量增加所带来的儿童无人照料的问题,社会服务将成为弱势群体未来的基本保障,这也给社区工作提出了新要求。

(三)社区治理的路径及工具模糊

社区治理的核心问题是要解决社区内部沟通的问题,这就要加强人民内部协商沟通机制建设。2014年10月27日,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,其中指出“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定”。中央逐步完善基层协商民主制度,能够有效缓解社区居民与治理机构沟通不畅的问题,也能逐步代替单位制的公共产品供给机制。

基层社区管理方式要适应市场需求,社区治理的有效工具更应满足体制机制需求。为适应居民在市场经济中对社会公共产品需要的差异化,2013年民政部、财政部联合出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》提出,“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。社区治理主要工具就逐步转向社会寻求帮助,以期能够在社区治理中拥有有效的抓手。1994住房制度改革以来,由住房商品化带来了社区治理的经济动力,多元结构的住区成为了社区建设的重要组成部分,直接影响社会稳定和经济转型发展。因此,需要更为市场化的治理工具。莱斯特.M.萨拉蒙指出,“在治理时代必须研究和掌握这些新治理工具:拨款、合同承包、保险、规制、贷款担保、福利券、矫正税费和税收支出等,这些工具会使得政府部门和私人部门(盈利和非赢利机构)联手合作,能够满足人们的需求。”现代金融工具正在成为社会治理工具,也将成为建邺区社会治理的重要杠杆。

(陈琪,清华大学社会科学学院教授;张晓磊,清华大学社会科学学院助理研究员;陈社英,清华大学社会工作研究中心创始主任、美国佩斯大学终身教授;李泽星,吉林省委财经领导小组办公室;徐文政,南京市建邺区政策研究室)


来源:《社会治理》

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