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建设高质量一体化跨省都市圈

2022年08月24日 来源:紫金智库
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未来5—10年,是南京进一步提升中心城市能级、确立国家中心城市定位的关键时期。都市圈作为国家新时期推动区域经济发展的主要载体,也是实现都市圈中心城市更高质量发展的重要依托。近年来,在各城市的共同推动下,南京都市圈内劳动力、资本和技术等生产要素的流动相对较为自由,在产业发展、交通联系、生活服务等领域的协作和一体化方面也取得了显著进展。相对而言,空间资源要素统筹布局及一体化配置方面较为滞后,成为制约南京都市圈高质量一体化发展的瓶颈。作为发展规划获批的第一个都市圈,也是全国最早建设的跨省都市圈,南京都市圈理应在空间规划上继续走在前列,并努力在建立跨省域土地要素市场方面发挥标杆示范作用。 

建议加快南京都市圈国土空间规划编制,统筹协调各市县国土空间规划布局,并推动补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省交易机制率先在都市圈内落地,努力建设具有全国示范意义的高质量一体化跨省都市圈。 

适时启动都市圈国土空间规划,构建一体化空间蓝图 

发展规划和空间规划都是我国规划体系的重要组成部分,互为支撑、互为依托,发展规划的主要作用在于方向指引和框架谋划,空间规划的主要作用在于空间统筹和支撑保障。南京都市圈发展规划已于2021年2月获国家发改委批复,迫切需要尽快编制都市圈空间规划,统筹都市圈各项事业发展需求落地。 

有利于国家区域战略深化落实。“十四五”时期是我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键时期,都市圈作为国家提升整体竞争力、参与全球竞争更为重要的战略性空间,在构建国内国际双循环中将起到“加速器”作用。作为承东启西、承南接北、辐射两省及更广大区域的跨省都市圈,南京都市圈在畅通内外双循环格局、推动全国要素市场自由流动中,拥有极为重要的战略地位,通过都市圈空间规划的编制可以对区域资源要素布局、交通物流设施等进行统筹安排,也可以为推进土地等要素的跨省交易机制建设提供基础支撑,示范引领并有力推动全国要素市场的自由流动,全面促进双循环新发展格局的建构。 

有利于都市圈发展规划加快实施。国家发改委对南京都市圈规划的批复意见要求提升都市圈整体实力和竞争力,健全同城化发展机制,建设成为具有全国影响力的现代化都市圈,助力长三角世界级城市群发展,为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。都市圈发展规划主要是对都市圈发展目标,以及产业分工、开放合作、公共服务、基础设施、生态环境等内容进行框架性引导,但总体上侧重宏观发展方向引导,缺乏较为有力的空间载体抓手,亟需“落地性规划”予以空间保障,为各项建设提供要素支撑。 

有利于建设服务构建新发展格局示范区战略全面推进。南京市第十五次党代会报告提出,把建设服务构建新发展格局示范区作为战略抓手,通过高水平一体化南京都市圈建设,把南京建成枢纽经济高地和资源配置高地。适时启动南京都市圈空间规划,突破行政区划跨省域统筹谋划区域发展格局,一体化安排空间资源要素,有利于南京建设服务构建新发展格局示范区战略的全面推进,有利于南京进一步提升中心城市首位度和整体能级,促进南京建设区域资源配置高地,引领推动南京都市圈成为跨区域都市圈建设典范。 

有利于共绘都市圈一体化空间蓝图。相对于地域广、联系更为松散的城市群,都市圈是更适宜也更需要进行一体化协调的空间单元。作为都市圈的共同成员,需要一张体现集体意志的空间蓝图。当前,全国“三区三线”划定工作基本完成,各市县国土空间成果编制工作即将全面开展,适时启动南京都市圈空间规划,有利于顺势调动各成员城市积极性,突出各城市及空间板块的主导职能,统筹都市圈总体空间格局和生态、农业和城镇空间布局,共绘都市圈一体化空间蓝图,更好地引领、支撑、保障都市圈更高质量同城化发展。

南京都市圈空间规划应聚焦的关键问题 

都市圈是现代社会经济联系紧密、高度一体化的空间地域单元。南京都市圈空间规划的核心问题及任务在于,坚持生态文明的发展理念,贯彻国家区域经济发展新思想,按照率先基本建成社会主义现代化的总目标,整体统筹,系统谋划,既要做好农业空间和生态空间的严格保护,保障粮食安全、生态安全,又要做好经济社会发展的合理保障,引领支撑高质量发展、高品质生活。 

生态协调共保。落实长江经济带绿色发展战略和国家碳中和目标,共抓长江大保护,加强重要河流流域统筹,协调沿江上下游城市的产业布局、沿江岸线布局,共建绿色生态带、转型发展带。 

发展协作共赢。都市圈规划要突出专业特色,发挥各自比较优势,加强城市之间的产业协同,优化产业链分工和区域布局,实现都市群产业高质量发展,推动形成网络化、多中心的都市圈城市布局。 

交通对接共建。依托南京“米”字型高铁网,规划构筑完善的都市圈城际铁路、市郊铁路和都市圈轨道系统,实现都市圈逐步由高(快)速公路上的都市圈向轨道上的都市圈转变。 

服务互补共享。顺应人口流动集聚方向,突破行政区划限制,建立公共服务共建共享机制,发挥中心城市的高端公共服务设施的区域服务功能。 

接边地区一体共谋。加强接边地区规划协调衔接,共同谋划跨界地区的发展方向和主体功能,统筹各类空间布局,无缝对接道路交通,共享公共服务设施,高质量打造一批跨界合作示范区。 

要素统筹共用。实现都市圈高质量一体化发展的关键在于各类资源要素跨界自由流动和高效配置利用。 

推动建设都市圈土地要素交易创新实践示范区 

跨省域建立城乡统一的土地市场事关全国发展大局,亟待创新探索。作为跨省都市圈,南京都市圈各城市土地要素跨省域交易流动的现实需求迫切。 

都市圈是土地要素统筹配置的最适宜尺度单元,既便于供需双方更好地相互匹配,也有利于促进都市圈各城市更好地达成“成本共担、收益共享”的同城化发展机制。但是,补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省交易,当前仍处于较小规模较小范围实验探索阶段,远未全面展开。围绕加快建设全国统一大市场,针对土地资源要素市场化配置相对滞后等问题,2022年4月中共中央国务院发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》要求从全局和战略高度加快建设全国统一大市场,并特别要求结合区域重大战略、区域协调发展战略实施,优先开展统一大市场建设工作,发挥示范引领作用。《意见》提出“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。” 

由于南京都市圈内南京与安徽省的市县客观上存在的土地指标价格差距,土地等资源要素一体化配置的综合效应则更为显著。目前,安徽省和江苏省补充耕地指标交易价格仍有一定差距,安徽省多在20万元/亩上下,江苏省多为25万-30万元/亩。两省城乡建设用地增减挂钩节余指标交易价格则差距较大,安徽省仅30万-40万元/亩,江苏省则高达80万-100万元/亩。因而,在南京都市圈范围内推进各县市相关指标交易,既有利于促进资源要素更优化配置,又有利于在都市圈尺度统筹耕地保护和经济发展的矛盾。对于安徽省各地而言,可以获得更多的发展资金,对于南京市而言,可以降低相关指标交易价格,从而降低生产建设成本,提高城市发展竞争力。 

建议落实国家要求,发挥南京都市圈独特的优势条件,在启动南京都市圈空间规划编制的基础上,加快推动建立全域覆盖并动态更新的都市圈国土空间数据库,由南京市牵头提出在都市圈建立城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标交易机制的建议,积极争取江苏、安徽两省和国家的支持,为全国城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨省域交易,建立全国统一的土地市场,提供可复制可推广的实践做法和创新示范。 

[作者:程茂吉,南京市规划设计研究院有限责任公司院长、研究员级高级规划师,南京市第六届经济社会发展咨询委员会委员。本文为2022年度南京市社会科学基金项目“南京都市圈省际毗邻地区高质量发展研究”(22YB01)阶段性研究成果。]

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