基层治理中的“科层化”倾向

中国有着历史悠久的郡县制传统和职业化文官制度，这两大制度体系都一定程度上表现出韦伯意义上的科层化特征。但是，这一具有科层制特征的治理体系到了县一层级便戛然而止，这就是所谓的“皇权不下县”。传统中国的基层治理遵循着宗法伦理社会的规律，无论是士绅群体还是家法族规，可以说都是“人格化”治理的表征。

随着中国现代国家建设的不断深入，科层化的政府逐步深入传统社会有机体，并意图按照科层制方式对社会进行再造。农村公社和城市单位制建立起来之后，这种再造已经一度取得成功，国家得以建立起一种纵向到底、横向到边的控制-动员体系。公社制和单位制逐步解体之后，一方面虽然国家权威已经深入基层，但另一方面社会的有机性也有所恢复。在剧烈的社会变迁中，虽然传统中国的宗法伦理社会结构不复存在，但这种社会结构背后的社会心理、行为习惯等因素依然得以沿袭。即当代中国依然保持着关系社会、人情社会的底色。在这种情况下，对于基层社会的治理策略就面临选择：是继续推动科层制政府的治理机制向下延伸，还是依循基层社会的有机性特点保留一定的情感治理、弹性治理空间？

目前来看，似乎是前一种逻辑在主导当代中国基层治理体系的塑造过程。例如，管党治党的“八项规定”、适用于机关单位的公务卡制度、财务审计制度等被无差别甚至强化用于基层治理。

一是治理对象内外无别。科层治理和基层治理本应当“内外有别”，前者主要适用于党政机关，后者则适用于基层社会。但不少地方将“八项规定”和公务卡制度等“推而广之”，在基层治理中对党员干部和社会公众普遍适用。例如，许多地区明确规定（或实际操作中）禁止或严格限制居委干部使用现金，帮困、慰老、助残等原来可以现金支付的形式一律要求打入居民银行卡；对工会、党支部使用现金和实物的控制也日趋严格。有的地方助老、助残、“两节”慰问，现场发放现金或实物的名额严格限定，且分配到每个区，主要出于拍摄宣传照片等需要。

二是适用标准层层加码。虽然中央八项规定明确提出，禁止购买年货节礼（慰问困难群众职工不在此限）；但部分地区在操作过程中却层层加码，一律禁止。按照规定，可以采用现金支付的项目包括“支付给困难或病患职工、优抚对象或特殊人群等的一次性慰问支出”，但纪委、财务部门或民政部门在实际操作中却设定限制，禁止一切现金支出。有基层干部反映，现在好多禁止性措施并没有明文规定，但基层政府为了规避财务、审计、监督问责风险，一般都是从严控制，基层没有解释权。

三是治理方式机械简单。许多地方适用机关管理方式，只考虑财务管理的方便和腐败风险防范，不考虑基层治理的方便和情感基础的巩固。有的地方，因为曾经发生过居委干部冒领帮困资金的情况，就一刀切要求一律打卡，全面禁止居委干部经手现金。关于帮困、慰老、助残等民生项目支出，居民区没有直接权限，也不能经手现金，需居委干部问群众要银行卡号，向街道提交名单并通过街道科室部门审批后划拨资金。社区内一些小型自治项目，要由社工先垫付资金，后期再走报销流程，资金打入社工的公务卡。有基层干部戏称，这是典型的“一人生病，大家吃药”。

情感治理是基层治理的重要方面

科层治理的优势主要基于非人格化，从而有助于防止腐败和滥权。但是，基层社会恰恰是一个人格化色彩极强的治理空间，将科层治理的方式“推而广之”，简单套用在基层治理中，并不科学，也无必要，操作起来很不方便。例如，目前公务人员基本实现了公务卡的全覆盖，但人民群众并不使用公务卡；一些群众特别是老年人等弱势群体往往有使用现金的习惯，而硬性要求相关资金必须打卡，违背群众的习惯，对于部分活动能力受限的群众而言，打卡更是额外增加了不便。

基层治理直接面向人民群众，重在情感交流，现金和实物的使用具有不可替代的作用。因为，基层治理的重要内容是慰老、帮困、助残、扶贫等“走心”的工作，现金和礼物的流动具有重要的情感属性，而“填账号”“打卡”则是典型的机械治理形式。比如，逢年过节居委干部上门慰问困难群众，给群众赠送小额现金或礼物并嘘寒问暖，既是治理过程也是情感交流过程。而居委干部空手上门，问群众要银行账号，再向街道上报名单并由街道打款，就是机械治理过程。这有违于中国人基本的交往礼节，会让双方感到尴尬。

中国是一个人情社会，中国人重视情感交流。基层治理应当充分照顾普通中国人的心理习惯，应当是充满人情味的情感治理，而不是冷冰冰的科层治理。基层治理中的现金支出，虽然通常只是200元上下的小额支出，但其治理感受度和治理绩效是非常明显的；而打入银行卡，群众则可能“毫无感觉”。有时候，基层干部送一束鲜花、一袋大米，会让群众感到“满心欢喜”，其产生的情感价值可能远远超过银行卡打入200元。如果说群众事后还需要专门跑到银行查询资金是否到账，这就更会使情感治理的效果大打折扣，甚至会引发一些不愉快的心理。

党同人民群众的血肉联系的一个重要维度是情感联系，基层治理的一个重要方面是情感治理，人民群众正是在情感治理中感受到党和政府的关怀，从而增强政治认同。基层干部要开展情感治理，离不开一定的情感工具和情感资源，而现金与礼物恰恰就是一种很重要的情感治理资源和手段。如果禁止在基层治理中使用现金和礼物，基层干部就失去了开展情感治理的重要资源和手段，人民群众感受到的也就只是冷冰冰的国家机器，而不是充满温度的人情关怀。

重视“情感治理”的巨大价值

国家治理现代化，很重要的维度是治理体系和治理能力的现代化，这构成当前基层治理科层化、机械化、技术化的大背景。但同时我们应当意识到，情感治理在中国的基层社会治理中依然具有不可替代的功能。中国共产党的群众路线，实际上就是一种很重要的情感治理模式，其功能和价值已经得到实践的充分证明。各级干部首先应充分认识到基层治理的情感属性，不可将机关治理方式机械化施用在基层治理中。充分认识到慰老、帮困、扶贫等基层治理活动的重要功能是增强党和群众的情感，从而厚植党的执政基础。充分认识到尊重群众主体地位和心理感受在基层治理中的重要性，不能只考虑管理公共资金如何方便，更要考虑群众的心理感受。充分认识到机械式治理掏空党执政情感基础的危害性，基层治理不同于行政管理，基层治理中的资金支出，既非恩赐，也非交易，它本质上是一种情感交流和情感维护，应以群众是否满意为标准。

因此我们不妨设计一些可行的制度，给基层治理保留一部分灵活和弹性空间，例如，允许基层治理使用部分现金和实物。建议中央出台规定，防止“八项规定”机械适用，防止机关财务管理制度层层加码适用于基层治理，明确规定允许居委干部有使用部分现金和实物的权限。各地可根据实际情况，允许居民自治金和党建经费的一定比例（如20%～30%）可以通过现金或实物的形式支出；同时明确规定上述资金的支出领域限于一次性的帮困、慰老、助残等具体项目。对于上述资金，居委会和党支部有权决定具体支出形式；对于灵活支出的资金，财务审计应抓大放小，具体操作中甚至应允许存在一定的灰色空间。

防止基层治理中公共资金的“跑冒滴漏”现象，并非只有靠杜绝现金才能实现。阳光是最好的防腐剂，建立并落实严格的财务公开制度，同样能够很好地预防基层“微腐败”。基层治理中，帮困扶贫等领域的现金支出对外可以采用“模糊公开”的方式，只公布支出金额，不公布资助对象，充分照顾到群众的心理感受；对内则应当建立严格详细的账目，以供必要时的审计和监督。