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上海垃圾分类的经验以及对江苏的启示

2019年10月25日 来源:紫金智库
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2019年7月1日起,上海市生活垃圾管理工作进入全面依法推进的新阶段,亦率先进入垃圾分类的“强制时代”。在官媒和自媒体的双重作用下,很快形成了“上海示范、全国围观”的局面,对全国人民进行了一次垃圾分类的大科普。

运行以来,开局良好,居民响应程度高,部分小区分类投放率达100%。前端垃圾分类质量明显提升,7月份可回收物回收量达到3880吨/日,较2017年提高了近2倍。湿垃圾分出量达到6600吨/日,较2017年增长88%。垃圾分类正在成为上海都市新时尚。上海和江苏区域接近、人文互通、经济交织,上海在垃圾分类工作方面取得的经验可以作为江苏实施垃圾分类的借鉴,存在的问题亦可作为警示以少走弯路。 

一、上海垃圾分类的主要做法 

1、立法先行。2018年上海市先后出台了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》、《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020)》等政策文件,在黄埔等六个区实施试点。2019年5月,又出台了《上海市可回收物体系规划实施方案》,2019年7月1日上海市正式实施《上海市生活垃圾管理条例》,并配套出台了《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》、《上海市可回收物回收指导目录(2019版)》等18个文件,在法律、政策层面率先为垃圾分类强制化提供了依据和保障。 

2、领导重视。习总书记对上海垃圾分类工作提出了明确要求。2016年,习总书记要求上海率先建立生活垃圾强制分类制度,为全国做出表率。2018年11月,习总书记考察上海期间强调,“垃圾分类工作就是新时尚”、“上海要把这项工作抓紧抓实办好,我还会继续关注”。市委、市政府认真落实党中央、国务院决策部署,把垃圾分类工作作为贯彻习近平生态文明思想、推进上海生态文明建设的重大举措来抓,成立了上海生活垃圾分类减量联席会议办公室,统筹组织协调垃圾分类工作。第一召集人由常务副市长担任,召集人包括市政府副秘书长、市绿化市容局局长、市住房城乡建设管理委主任、市文明办主任,成员由各职能单位副局长(主任)和各区副区长担任。区、街道和小区亦成立了相应的机构,形成了全市上下贯通、左右一致的组织协调工作系统。 

3、顶层设计。从立法层面设计,确保垃圾分类的全面推行、全程监管,并从源头减量、全程分类到资源化处理等,形成完整的管理链条。围绕《条例》制定18个配套文件,如宾馆不主动提供一次性用品目录、餐饮行业不主动提供一次性餐具用品目录、公共机构限制使用一次性用品目录、垃圾分类目录及投放要求、生活垃圾处置总量控制办法等陆续出台。此外,《建筑工地生活垃圾分类导则》、《生活垃圾分类违法行为查处规定》等一系列配套文件也相应出台。 

推进环卫系统和再生资源系统“两网融合”,促进再生资源回收增量,环卫系统清运垃圾减量。2015年在16个区40个街道开展“两网融合”试点,2018年出台《上海市两网融合回收体系建设导则(试行)》,全面推进环卫系统和再生资源回收系统回收点、中转站、集散场的“点--站--场”体系建设。 

建立居民行为奖励机制。与支付宝合作设立“绿色账户”,通过精准定位,把居民善举转化成账户积分,让垃圾分类变得“实惠”,从而激励市民主动准确参与日常生活垃圾分类,增强分类减量的实效。 

4、全民发动。一是建立高效宣传队,大力推进《条例》宣传活动。市级党政机关带头,成立市、区、街镇三级宣讲团,培养宣讲师1700余名。二是推动全社会动员。市级机关党工委发出垃圾分类倡议书,市教委探索将垃圾分类知识纳入中小学教育内容,作为全市中小学“开学第一课”。全市举办宣传活动超过1.8万场,发放宣传资料1500余万份,完成入户宣传680余万户。三是积极营造浓厚氛围。全市主流媒体大力开展系列专题科普宣传,电视、广播持续播放公益宣传片及公益广告,“上海发布”、“绿色上海”等新媒体定期发布正确的分类知识,提供便民查询。 

5、全程分类。构建“不分类不收运,不分类不处置”倒逼机制,推动垃圾分类投放、驳运、处置闭环衔接,基本建成覆盖分类运输、分类中转至末端处置的全程信息化监管平台,分类投放和收运体系基本形成。全市完成1.3万个分类投放点改造,更新完善道路废物箱标识4万余只,配置及涂装湿垃圾车982辆、干垃圾车3135辆、有害垃圾车49辆以及可回收物回收车32辆,建成可回收物回收服务点6106个、垃圾中转站121个、集散场6个。 

二、上海垃圾分类存在的主要问题 

1、网络段子频出,准备工作不充分。强制分类实施前后,网络舆情传播频繁。尤其是上海垃圾分类指南图公布后,各种网络“吐槽”达到峰值,随后出现“上海滩版垃圾分类歌”、“你是什么垃圾”、“逼疯的上海人”、“上海人民时尚挎包”、“是干是湿,让猪试吃”、“上海垃圾分类员月入过万”等段子。尽管这些调侃段子从一定程度上对垃圾分类起到了宣传教育的作用,但也从侧面反映了垃圾分类工作准备的不充分、分类操作复杂化等问题。 

2、定时定点投放,分类操作不便利。垃圾分类前端撤桶及定时定点投放的规定,是居民反映比较大的操作性问题。未考虑到上班族、高层住户等特定人群需求,造成居民投放不便利,影响了积极性。缺乏因地制宜的灵活策略,社区基层工作简单化,分类投放环节复杂化,这两者亦加剧了少数群体的对立情绪和行为。 

3、“两网”合而不融,收运体系不完整。尽管上海环卫系统和再生资源系统“两网融合”取得了重要进展,但是两网融合回收体系建设仍处于粗放阶段,回收主体组织化、专业化程度较低,网点布局与区域发展不协调,传统的废品回收站融入程度不高。两网之间融合得不够好,甚至有合而不融的现象。目前的回收体系以集散场为终点,仅可满足商品交易、分拣、仓储分拨等功能,与各品类再生厂商以及循环产业园区缺乏互动,无法兼容厂商直挂和循环经济。集散场重集轻散,流向不定,难以溯源和监控。大量低价值废弃物回收不得不运往外地再生利用处理,处理成本增高。 

4、数据缺乏联通,网络运作待优化。由于缺乏统一的监控信息化平台,数据靠各区上报,各类信息真实性、准确性、实时性较差;垃圾运送车辆难以实现最优路由规划,导致网点设置科学性较差,给战略决策和日常监管造成困扰。 

三、上海垃圾分类工作对江苏的借鉴 

作为经济发达和人口大省的江苏,垃圾分类工作势在必行,更具优势。江苏可以借鉴上海取得的经验,总结存在的问题,结合江苏自身特点,制定切实可行的垃圾分类工作,关键要做到以下几点: 

1、顶层设计,加强制度建设。长期以来,江苏对垃圾的管理制度一直以大量建设无害化处理为主,头疼医头,脚疼医脚,“减量化与资源化”落地政策设计环节相对比较薄弱,造成“垃圾围城”现象和垃圾“避邻运动”困局。因此需要从立法开始,通过顶层设计,出台相关制度,如特许经营、空间场地、生产者责任延伸、减量补贴和绿色采购等五种制度。 

2、注重宣传,发动全民参与。垃圾分类工作最终是一场人的行为革命,要善于教育群众、发动群众。加强生态文明建设,垃圾分类势在必行,但要改变千百年来老百姓形成的固有习惯,必须建立一支得当的宣传队伍,制定点线面结合、全社会参与的宣传策略,有组织、分层次、持续性地开展垃圾分类的宣教工作,这也是一项不可或缺的基础工作。 

3、因地制宜,巧用当地资源。江苏资源循环利用产业比较发达,垃圾后端处理能力强,较上海空间更为广阔,垃圾分类回收网络关键节点建设可以在全省区域腾挪。因地制宜设计好“两网融合”系统,不仅可以促进生活垃圾减量化、资源化,变废为宝。同时也可以促进资源再生、节能环保等相关产业升级。应建立废纺、废玻璃、大件垃圾等低价单品种回收网络,建设专业化加工生产基地,打造回收、加工、再利用和终端产品制造全产业链,还可对接上海的点、站、场回收体系。 

4、数据驱动,前中后端协同。要建立完整的垃圾分类回收信息网络,依据实时数据,优化回收网络,提高决策和管理水平。抓住前、中、后端的三个主要环节,前端坚持干湿分类,中端坚决杜绝混装混运,末端处理器能力配套。利用环卫系统的垃圾压缩房和中转场,进行改造升级,就近、分散处理厨余垃圾和可回收垃圾,变垃圾集中处理为分布式处理。

作者:杜欢政 南京大学华智全球治理研究院环境治理研究中心主任、联合国环境署-同济大学环境与可持续发展学院教授;沈欣上海海洋大学物流管理系主任、副教授


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