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推进绿色“一带一路”建设的现实需求与实现路径

2020年07月02日 来源:紫金智库
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当前全球环境容量趋紧、气候变化挑战加剧、逆全球化风险加剧,为推动解决世界面临的新课题、新挑战,习近平主席指出可持续发展是各方的最大利益契合点和最佳合作切入点,各方应坚持绿色发展,致力构建人与自然和谐共处的美丽家园。中国将绿色发展理念贯穿“一带一路”倡议的始终,提出加强基础设施绿色低碳化建设、推进绿色投资与贸易、加强生态环保和应对气候变化合作等举措,提升沿线国家生态环保能力,推动构建绿色“一带一路”。倡议提出五年来,虽面临融资难、协调成本高、环保能力差异大等挑战,“一带一路”绿色发展仍取得了积极进展与成效,突出了兼顾沿线国家经济发展与生态环保需求的根本宗旨。本文旨在总结发展现状的基础上,分析“一带一路”建设新阶段绿色发展的现实需要和实现路径。

一、“一带一路”绿色发展的现状与特点

绿色“一带一路”内涵与发展思路日益清晰,政策引导与工作机制逐步完善,其建设与全球环境和气候治理之间的关系受到高度关注。现阶段,“一带一路”绿色发展呈现出以下特点:

一是理论内涵日益丰富,与国际形势新变化衔接增多。首先,应对“一带一路”实施过程中对环境产生的负面影响是理论的出发点。沿线能源投资所引发的密集的人类活动可能使中亚等环境较为脆弱的地区水危机加倍,并加速该地区的能源消耗。其建设过程中可能导致污染产品生产或不可持续的资源开采方式转移到该地区欠发达国家,将对“一带一路”沿线地区乃至全球的环境和气候条件带来负面影响,威胁国际应对气候变化与可持续发展目标的实现。其次,兼顾经济发展与生态环境保护是该理念的核心目标。“一带一路”建设应按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,着力打造节约资源和保护环境的新格局,在此基础上促进沿线产业结构的转型升级以及生产与生活方式的转变。再次,明确“一带一路”绿色发展是全球环境和气候治理的重要组成部分,强调该进程对全球绿色低碳可持续发展的外溢效应。资源节约、清洁能源、提高能源效率、绿色低碳技术等是其发展重点领域,相关各方以生态环境和技术合作为着眼点,开展政策协调、拓展合作领域、落实合作项目,探索永续发展之路为理论的根本原则。

二是政策体系持续完善,引领性作用不断加强。作为“一带一路”倡议的提出方,中国近年来围绕“一带一路”绿色发展制定出台了系列政策文件,为各相关方参与该进程提供指引。中国国家发展和改革委员会(下称“国家发改委”)、外交部和商务部于2015年联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,明确要求强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理,在投资贸易中突出生态文明理念,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作,共建绿色丝绸之路,在宏观层面确立了绿色发展在“一带一路”中的重要地位与指导性作用。中国环境保护部(现生态环境部)于2017年先后发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》,提出生态文明、生态环保、绿色发展将成为“一带一路”倡议的核心特征,并通过生态环保政策沟通等举措推动生态环境保护合作,对“一带一路”绿色发展目标、内涵、范围、路径等做了更为细致的规定。此外,绿色产品标准认证、基础设施建设绿色化等相关标准陆续出台,为“一带一路”国际合作提供更清晰、具体的绿色标准,指导项目实施落地。在国际层面,联合国环境规划署与中国环境保护部于2017年签署《中华人民共和国环境保护部与联合国环境规划署关于建设绿色“一带一路”的谅解备忘录》,启动“一带一路”与区域绿色发展联合研究,为推进“一带一路”绿色发展提供智力支撑。

三是工作机制日趋健全,形成区域绿色治理合作平台。为保障“一带一路”工作稳步有序推进,中国在明确国家发改委等相关部门在推进“一带一路”绿色发展职责分工的基础上,在2015年成立了“一带一路”生态环境保护领导小组;国家发改委还组建了“一带一路”建设促进中心,逐步建立起从政策协调到项目实施管理的多层级工作体制,为绿色“一带一路”建设提供体制机制保障。2019年4月25日,“一带一路”绿色发展国际联盟在京成立,打造绿色发展合作沟通平台。联盟定位为一个开放、包容、自愿的国际合作网络,旨在推动将绿色发展理念融入“一带一路”建设,进一步凝聚国际共识,促进“一带一路”参与国家落实联合国2030年可持续发展议程。

四是沿线国家绿色发展能力不均衡,发展水平有待提升。“一带一路”沿线国家在经济发展阶段、产业结构、技术水平、环保标准等领域存在明显差异,部分地区或国家在资源利用、环境治理等环节面临来自资金、技术等方面的巨大挑战,绿色发展能力参差不齐。总体来看,中东欧、东北亚、东南亚及太平洋等地区国家在经济增长、资源利用、污染防治、技术创新、环境承载能力、环境治理等方面表现相对较好,享有较高的绿色发展水平,有能力承接、推动高水平绿色合作项目;相较之下,南亚、非洲、中亚等地区国家经济发展滞后、技术研发能力薄弱,资源利用、环境治理水平较低,在绿色发展领域需要一定程度的能力建设与资金技术支持。该差异为建立高水平“一带一路”绿色标准、推动相关项目落地带来直接挑战。

五是中国发挥先锋示范作用,持续提高开放水平。中国作为“一带一路”倡议的提出方,在推进“一带一路”绿色发展进程中发挥的作用对沿线国家具有直接影响。绿色“一带一路”的成败在很大程度上将取决于中国对于其提出的可持续发展愿景的落实。党的十八大以来,中国推动生态文明建设、践行绿色发展理念、提高可持续发展水平,在推动“一带一路”建设过程中坚持绿色低碳理念,《能源发展“十三五”规划》《可再生能源发展“十三五”规划》等宏观规划也提出围绕“一带一路”倡议参与国际有关新能源项目投资和建设、推进可再生能源产业链全面国际化发展,清晰传递出中国支持“一带一路”绿色发展的信号,积极探索适合沿线国家多样性的绿色发展道路,坚定了沿线国家信心。

二、“一带一路”绿色发展的现实需求

当前国际政治经济格局与全球治理进程深刻调整,世界经济自“次贷危机”爆发以来持续低迷、增长信心恢复有限,单边主义、贸易保护主义有所抬头,国际贸易、金融等领域多边进程动力不足,全球化出现停滞甚至逆转,国家间竞争强度增大,传统经济增长模式难以为继;同时,国际环境和气候治理的重要性显著上升,来自该领域法律条约、道德等方面的国际约束不断增强。国际形势的变化可能重塑了各国国家利益与发展目标,培育新经济增长点、提高环境与气候治理能力等需求更为迫切,这也使沿线国家对“一带一路”建设新阶段绿色发展具有直接需要,有利于其追逐实现多样化目标。

(一)满足新时期全球环保和气候约束持续强化的需要

一是第三次能源转型与全球气候治理提速是“一带一路”倡议提出的重要时代背景。在国际气候变化多边进程不断深化的背景下,全球能源绿色低碳转型成为落实气候目标的主要途径。2015年达成《巴黎协定》对2020年后国际应对气候变化行动作出了安排,提出将21世纪全球平均气温上升幅度控制在2℃以内、并争取控制在1.5℃以内的治理目标,各缔约方均面临着履行气候承诺的压力与道德约束,限制温室气体排放、减少化石能源消费是其根本途径,以可再生能源为代表的清洁能源产业在全球范围内受到广泛关注。根据《BP能源统计年鉴》,2017年全球可再生能源发电量增长率为17%,高于前十年的平均值(16.2%),占全球发电总量的3.6%;联合国环境计划报告显示全球可再生能源投资呈现快速增长态势,2004—2017年其投资额增长了4倍。得益于该趋势,可再生能源已逐步成为诸多发达经济体和新兴经济体能源供给与消费结构的重要组成部分,对全球碳减排产生积极影响。考虑到发展中国家和新兴经济体对能源需求的不断增长是全球能源和气候治理格局的重要影响因素,相关国家在碳约束条件下实现能源绿色转型对其自身和国际社会均具有重要意义。

二是绿色发展能力是争夺国际话语权的基础。绿色环保对全球治理体系与议事日程的影响不断增强,一方面,全球环境治理日益成为国际政治经济多边进程的重点话题,在生物多样性、臭氧等传统领域进程不断深化的基础上,《世界环境公约》等文本持续成为讨论热点反映出各方对争取该领域治理规则制定权的重视,同时,可再生能源发展等因素对国际能源关系影响不断增强,并进而影响有关全球经济可持续性争论的主导权;另一方面,环境成为多/双边经济交流的重要组成部分,在近年来各方有关世界贸易组织、自由贸易区等渠道谈判中,环境产品、资金等日益成为关注的焦点,有可能成为未来国际经济关系“新门槛”。

(二)符合“一带一路”倡议国中国自身的内在诉求

一是与中国新时代加强生态文明建设、实现可持续发展的理念一脉相承。党的十八大以来,中国着力以生态文明建设引领经济社会发展与发展模式转型,构建了完善的思想理论体系。中国特色社会主义事业总体布局在原经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基础上增加了生态文明建设,由“四位一体”扩充至“五位一体”,将生态文明建设放在经济社会发展的突出位置;2015年3月的中央政治局会议,在“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”之外加入“绿色化”,并将其定性为政治任务,将“四化”扩充为“五化”;随后十八届五中全会在既有的“创新、协调、开放”三大发展理念基础上,增添了“绿色、共享”两个理念,构建强调经济发展与生态环保相协调的五大发展理念;十九大报告中明确将中国社会主要矛盾调整为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,生态环境问题是其关键领域。在利用生态文明思想与绿色发展理念指导国内生态环境保护工作的同时,中国在全球气候治理与国际环境合作中发挥积极建设性作用,为区域与全球绿色发展提供公共产品、贡献中国智慧,着力统筹国内国际两个大局。

二是与中国产业结构升级与能源革命导向相契合。自进入“经济新常态”以来,中国着力推动产业结构升级、提高经济可持续性,以战略性新兴产业等为抓手鼓励新兴业态发展,限制高排放、高污染行业企业生产经营,淘汰落后产能,推动产业结构向绿色、低碳、高科技等方向转型,提高经济效率。同时,中国明确将构建清洁低碳、安全高效的能源体系,推进能源结构绿色低碳转型。根据《能源生产和消费革命战略(2016—2030)》以及“十三五”时期能源领域相关规划,天然气及可再生能源等清洁能源装机及消费量上升,2020年和2030年非化石能源预计将实现分别占一次能源消费比重15%和20%,煤炭消费量将持续降低;同时,提出能源强度和碳强度下降目标,明确新增能源需求主要依靠清洁能源满足,推动实现非化石能源占能源消费总量比例超过一半长期目标。中国为实现上述目标向清洁能源领域投入大量资金与物力,据联合国环境规划项目统计,2017年中国可再生能源投资总额达1266亿,约占世界投资总额的45%,是全球第一投资大国。

三是与中国作为负责任大国为全球治理提供支持的立场相一致。面对单边主义抬头、全球环境容量趋紧等困境,中国在推动自身绿色转型与高质量发展的同时,信守气候变化等方面的国际承诺,逐步在全球生态文明建设和环境保护领域发挥重要的参与、贡献和引领作用。共建绿色“一带一路”符合中国在生态环境领域一贯的立场,能够为促进区域共同绿色发展提供新平台,推动“一带一路”倡议参与方完成应对气候变化、可持续发展等方面目标。

四是与中国提倡的“一带一路”价值观相呼应。改善民生是中国提出“一带一路”倡议的核心目标之一,其建设与实施必须关注民生诉求。绿色发展作为新型民生观,应成为指导“一带一路”建设主要原则与发展方向。一方面,绿色发展所产生的经济与环境效益将惠及沿线国家国民,是实现普惠发展的主要渠道。另一方面,在各国民众对生态环保关注度不断提升的情况下,建设绿色“一带一路”能够反馈沿线广大人民群众的基本诉求,有利于其接受和理解“一带一路”倡议内涵。

(三)照顾沿线国家生态环保领域存在多样化需求

一是满足沿线国家在“碳约束”条件下实现工业化、现代化的基本诉求。“一带一路”沿线国家大多为发展中国家,在推动工业化进程的同时,还需应对工业化带来的自身环境问题和全球气候变化等相关国际问题,为其缺乏活力的经济增长模式带来新的风险与挑战。“一带一路”绿色发展理念的提出与落地,有望为相关国家在复杂多变的国内外形势下同时处理好环境保护和经济发展两方面问题提供新的路径,发展水平较高、经验相对丰富的沿线国家能够通过双边或区域合作等方式为其贡献解决方案,帮助其找到适合本国国情、优化资源利用效率的绿色增长路径。

二是满足沿线国家迫切的环境诉求。“一带一路”倡议覆盖区域普遍生态环境复杂、脆弱,气候适应能力较差,生态环境基础相对薄弱,容易受到极端天气等环境气候灾害的影响。同时,伴随人口增长、城市化与工业化进程的推进以及人均经济活动和能源消费水平的提高,相关区域水和大气污染问题加剧,威胁其居民生活、健康情况。在相关国家缺乏解决该问题能力的情况下,“一带一路”建设必须对此提供解决方案。

三是满足沿线国家绿色融资及技术需要。考虑到发展中国家是沿线国家构成的主体,在发展可再生能源、气候适应性产业、节能减排产业等资金规模大、回报周期长、技术含量高的绿色低碳产业较可能面临资金与技术方面的难题,阻碍其提升绿色发展能力。“一带一路”绿色发展将为解决该类问题提供新的平台与渠道,一方面通过沿线地区跨国援助、低息贷款、多边银行优惠贷款等方式,相关发展中国家获得资金的成本降低、便利性提高,为其落实长期项目提供信心;另一方面,绿色低碳技术相对领先的沿线国家可考虑项目合作、无偿技术转移等方式为发展中国家提供关键技术支持,既满足其绿色发展实际需要,也降低其技术研发需要的潜在资金规模。

三、“一带一路”绿色发展实现路径

“一带一路”绿色发展关乎沿线地区乃至全球经济发展与生态环保整体形势,推动、实施该进程既应充分考虑沿线地区经济、环境、产业等实际情况,形成优势互补、合作共赢的绿色合作模式,也需结合新时期国际政治经济格局深刻调整趋势,将该进程与全球气候治理演进方向有机衔接,促使“一带一路”建设在促进沿线地区经济社会发展的同时,为全球可持续发展与环境治理提供支持。中国作为该倡议的发起方,可着眼于顶层设计、体制机制、落实举措等层次,引导、推动绿色“一带一路”实施落地。

(一)推动形成“一带一路”绿色合作制度框架

一是进一步建设“一带一路”绿色发展合作机制与平台。为调动沿线国家参与积极性,中国可与沿线国家共建绿色低碳领域重点任务和需求清单,设计共建合作机制与平台,为拓展、深化绿色低碳合作提供制度支持。首先,该机制应着眼于沿线地区多样化、差异化的绿色发展需求与能力,以灵活的机制设计促进多层次绿色项目合作,建立事后监管评估等方式保障绿色项目实施质量;其次,该机制应服务沿线国家绿色政策战略与“一带一路”建设对接,降低其协调国内发展目标与绿色“一带一路”目标的成本,形成“一带一路”绿色发展与沿线国家自身低碳转型相互促进的密切联系;再次,在沿线区域绿色低碳项目可能存在政策风险等情况下,该机制应对合作相关方形成一定外部约束力,利用限制参与资格等方式提高违约国成本;最后,该机制可通过议程设置等方式为沿线国家绿色低碳领域信息交流、研究合作、跨境问题协商等提供平台,以绿色低碳可持续发展为切入点加强沿线地区区域治理能力。

二是以全球生态环境治理持续加强为契机推进“一带一路”绿色发展。在推进绿色低碳转型、保护生态环境成为广泛国际共识的背景下,沿线国家面临的来自国际社会的环保与气候变化压力与道德约束将不断加强,提高国内环保标准、降低温室气体排放等是其未来必然的政策选择。中国可利用当前国际生态环境治理形势产生的“倒逼”效应,将“一带一路”绿色发展进程与沿线国家兑现相关国际承诺相结合,鼓励沿线国家在新增基础设施建设、产业转型升级等方面应用绿色低碳技术;同时,中国可立足于本国生态文明建设经验,向沿线国家传播绿色发展理念、分享优秀案例与实践方式,促使其主动接受高水平“一带一路”绿色合作方式与要求,凝聚防范环境风险共识,形成“一带一路”建设与全球生态环境治理相互促进的有利格局。

(二)以市场为导向“渐进式”建立“一带一路”绿色合作模式

一是发挥市场机制优化资源配置作用,厘清政府与市场的边界。倡导“一带一路”绿色发展的核心目标之一在于推动沿线国家建立兼顾经济发展与环境保护的可持续发展模式,考虑到政治支持受政府更迭等影响而存在一定不可控的风险,发挥市场机制关键作用、促进可持续的绿色商业体系是绿色

“一带一路”行稳致远的关键。联合国环境规划署也印证了市场途径是解决生态环境问题的有效途径,认为通过基于市场的激励措施应有可能将资本投资转向绿色投资和绿色创新。这意味着推进“一带一路”绿色发展应沿着有利于培养绿色市场的思路设计与实施,明确各国政府部门在该进程中的权利边界,保障市场主体的经营活动的独立自主性和合法收益,培育适度市场竞争环境,在具备一定基础的领域逐步退出政府影响、拓展企业活动空间,增强企业的环保意识与社会责任认同,形成具有商业活力的绿色低碳产业发展模式。

二是把握政策性支持的力度与方向,精准施策。考虑到绿色发展所具有的外部性特征,政策性支持在绿色“一带一路”也应发挥必要的作用与功能。一方面,在“一带一路”绿色发展起步阶段,相关沿线国家政府应承担必要的基础设施建设等任务,并协调选择确定优先发展的绿色低碳产业类别,该类产业应对上下游相关行业具有一定带动作用,相关方政府部门可视情况为有关项目提供资金与政策扶持,降低其起步期在资金、管理等环节面临的压力,在形成一定产业规模后逐步降低政策性扶持力度,提高相关行业竞争力度、倒逼技术创新、筛选优质企业与商业模式,为推广绿色发展经验提供实践支持。另一方面,建立沿线地区绿色发展对外援助模式,促进相关方政府间在“一带一路”框架下签署对外援助文件,明确相关文本的绿色标准要求,保证援助资金用于绿色低碳领域,为发展相对滞后的沿线国家提供资金技术支持。值得注意的是,为避免沿线地区产业发展对政策性支持形成过度依赖,相关沿线国家应加强政策协调与产业跟踪,交流绿色产业发展经验,适时调整产业政策导向。

(三)丰富绿色政策工具与市场产品,多样化实施路径

一是建立区域绿色投融资模式,丰富绿色金融产品选择。中国可在国内绿色投融资体制实践的基础上,推动沿线国家加强“一带一路”绿色投融资建设。首先,支持沿线国家围绕绿色金融合作开展双/多边财金对话,鼓励沿线国家资质良好的银行等金融机构参与建立绿色发展银行、绿色基金等公共金融服务平台,鼓励相关金融机构投资协同完成重大项目投融资工作,降低单一金融机构风险;其次,在政府、市场等传统单一融资方式以外,探索建立跨境“政府和社会资本合作”(即PPP)等公私合作关系协议框架,以各方达成共识的规则保障投资方权益,进一步丰富资金配置渠道;再次,鼓励沿线国家金融机构成立绿色金融协会等行业自律组织,利用该平台设立金融机构绿色标准、创新绿色产品类型,陆续在实践中试点新产品、新模式,建立并运营沿线地区金融信用体系,提高违规者成本代价;最后,对接亚洲银行、亚洲基础设施投资银行等多边金融机构,利用气候变化多边进程等多边渠道为需要资助的沿线国家争取廉价国际资金。

二是利用贸易、财税等政策工具促进绿色产品沿线地区流通。为促进绿色产品市场建设、健全绿色行业产销体系,可考虑在条件允许的沿线国家间探索开展一定水平绿色贸易,规定货物、服务、知识产权等类型产品进出口绿色标准,提升绿色产品市场占有率;同时,有针对性地利用关税、流通税等财税政策,探索建立跨境绿色产品自由贸易区等绿色园区,为可再生能源商品、节能降碳商品等跨境转移与利用提供便利,降低绿色产品国内流通税负,提高绿色产品生产企业盈利空间。

三是建立“一带一路”绿色技术转移合作机制。鉴于绿色技术是实施绿色低碳发展的基础性和关键性要素,考虑到沿线国家在该领域技术水平差别较大的现实,应推动各参与方围绕绿色技术研发利用形成框架性协议,涵盖技术转让、技术传播、技术合作开发等方面,建立专门的绿色技术协调管理机构,为沿线国家间、政府企业间建立绿色技术合作关系提供平台,跟踪绿色技术转让、研发等具体情况,评估绿色技术对不同沿线国家需求紧迫性与潜在效果,推动降低绿色技术专利在沿线地区内使用成本,与各参与方绿色技术研发机构建立伙伴关系,提供学术交流渠道。

四是建立优秀绿色项目案例库。在“一带一路”绿色发展实施进程中,可鼓励相关政府、企业等主体分阶段总结该进程实施中的代表性实践案例并定期汇总,建立“一带一路”优秀绿色项目案例库,为其他国家因地制宜发展绿色经济提供实践支持;同时,筛选年度优秀绿色项目,并向成员国和国际组织重点推荐,发挥其示范效用的同时,尝试为其争取更优的政策、资金等条件以扩大竞争优势,促使相关行业重视绿色能力建设并逐步将绿色发展内化为其经营战略的有机组成部分。

四、结语

“一带一路”绿色发展关乎沿线地区乃至全球经济社会发展和生态环境保护的未来。现阶段,“一带一路”绿色发展尚处于起步阶段,其建设与实施需要沿线国家协同推进、发展。在单边主义抬头、贸易金融摩擦加剧、地缘政治风险增多的国际背景下,应清晰认识到加强生态环境保护、携手应对气候变化是国际社会共同愿景与诉求,相比于金融、贸易等传统政治经济领域议题冲突性较低,在沿线地区强化绿色发展既满足沿线国家发展需要与民众情感,也有望在全球化“退潮期”维护沿线国家协调交流渠道、促进其他领域合作开展。中国作为“一带一路”倡议发起方和全球生态文明建设的引领者,应推动绿色低碳可持续发展内化为“一带一路”建设共同价值观,立足国内绿色低碳实践、拓展沿线国家绿色合作维度、夯实绿色“一带一路”基础,在“一带一路”建设新阶段与沿线国家一道为全球化进程注入绿色发展动力,推动构建人类命运共同体。


许勤华

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长,国际关系学院俄罗斯东欧中亚研究所教授

王际杰

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员

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