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实施乡村振兴战略须视村况分类推进——以北京郊区3885个村庄为例

2019年11月05日 来源:紫金智库
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党的十九大提出乡村振兴战略,是一种基于由一个个村庄联结起来的乡村地区的发展战略,是要从根本上化解长期以来我国城乡与区域发展不均衡的难题。受多种因素影响,村庄发展的路径势必具有鲜明的多样化特征,并进而形成村庄之间的分化趋势,导致资源分配和利益结构失衡。村集体经济分化是村庄分化的基本表现形式。为此,以北京郊区为例,立足壮大集体经济,对村庄分化现状进行较系统性地科学分析和判断,对于全国其他地区分类实施乡村振兴战略提供借鉴。

一、村庄间分化不断加剧,出现“低水平均衡陷阱”

以北京市郊区全部村庄2007年、2012年和2017年三个年度构成的约12000个大样本数据为基础,利用数理统计和因子分析的方法,对京郊村庄间单维度指标差异、村庄间综合发展实力差异和村庄组间差异等不同角度进行了实证分析。在剔除空缺值、异常值以及消亡村庄后,共保留了3885个村庄样本,可以满足对郊区村庄全景式扫描的基本要求。研究发现:

首先,村集体净资产与人均所得的绝对差距未能缩小且有所扩大,就业数量高值村庄出现就业量快速萎缩。2007年北京市村集体净资产极差(最大值村与最小值村之间的绝对差值)为25.54亿元,而2017年为40.58亿元,极差扩大1.59倍;2007年北京市村庄人均所得极差为4.35万元,而2017年为11.74万元,极差扩大2.70倍。此外,村分配人口(村集体经济组织成员数)数极差在2007年、2012年、2017年分别为6308人、5771人、5800人,虽差距较大但较稳定。但是,村就业人数极差分别为4494人、4500人、3024人,2017年相比2012年快速下滑33.8%,且主要是由于2017年就业人数高值村数值大幅度缩减造成,这可能与村庄人口加快老龄化、农村闲人现象增多以及拆除腾退各类农村集体产业性质的工业大院、商贸物业等因素有关。

其次,村庄间景气指数的绝对差距显著,相对差异不断扩大,并已呈现出两极分化态势。采用经济状况(“财气”:村集体主营业务收入、村集体资产规模、人均所得)和人口规模(“人气”:村分配人口数和村劳动力人数)两方面的指标测算村庄综合发展水平得分,构建“村庄景气指数”。分2007、2012、2017三个年度,对3885个村庄景气指数进行大排队,并进行位次变动比较。发现:景气指数最高值与最低值得分差异极大,如2007年,石景山区金宝山投资管理公司得到最高分0.5376分,而房山区蒲洼乡富合村最低分仅为0.0007分,相差768倍;前二十名村庄之间景气指数相对差距较大,倒数二十名村庄之间相对差距较小。说明为数较少的强村各有各的“高招”,而数量众多的弱村情况却大致类似;景气指数得分较高的村庄,提升速度远快于景气指数较低的村庄。如从空间类型上观察,近郊村庄平均得分最高,与平原与山区差距快速拉开,平原村庄总体上高于山区,但差距相对较小;三年间村庄排名的名次浮动不大,大多数村庄名次上升和下降幅度不会超出50名,村庄两级分化已趋于固化;村庄间景气指数相对差距仍在扩大。2007年北京市村庄间景气指数的变异系数(相对差距值)为2.3451, 2017年则上升为2.3741。

最后,村庄综合发展水平呈“俱乐部收敛”,村庄发展的“低水平均衡陷阱”问题凸显。笔者将3885个村庄按照景气指数得分均分为“高、中、低”三个阶层,并分析了它们在2007-2017年十年间的动态演化。2007年有1290个高水平村庄,五年后,有87.11%仍为高水平村庄,仅有1.62%回落为低水平村庄,十年后,有78.45%仍为高水平村庄,仅有3.95%回落为低水平村庄;2007年有1345个低水平村庄,五年后,有83.12%仍为低水平村庄,仅有0.67%发展为高水平村庄,十年后,有69.59%仍为低水平村庄,仅有3.57%发展为高水平村庄。这说明,如果继续维持“村自为战”的发展体制格局,低水平村庄已经难以单纯依靠自身力量摆脱落后状态而“永久”掉入“低水平均衡陷阱”。

二、村庄分化原因的剖析

首先,带头人与村班子能力水平。“火车跑得快,全靠车头带”。村庄发展好不好,关键看是不是有一个好的带头人和坚强有力的领导班子。根据北京市农研中心2016年村干部问卷调查发现,村支书能否连任与村集体经济发展具有显著的正向关系。

其次,村庄所在区位特点。作为特大城市的郊区,有城市功能拓展区、城市发展新区和生态功能涵养区,功能定位不同,产业业态不同,发展水平和趋向自然会有明显差异。主要有以下类型村庄:城市化类型,包括中心城、新城或外围组团周边进入城市规划建设范围区的村庄;城镇化类型,包括重点镇或一般镇中心区进入镇区规划建设范围内的村庄以及不在镇中心区独立完成城镇化的村庄;新村化类型,包括就地改造型村庄或具有自然生态或历史人文资源保护价值等特殊功能型村庄;空心化类型,多位于生态涵养区,向专业农场或护林点转化或经过村庄整治而消失。

第三,集体产业业态选择,即“无工不富”。能否从以粮为纲的农业经济阶段顺次跨入乡镇企业为主的农村工业化阶段和地产经济为主的城镇化阶段,进而向高端服务业转型,是村庄发展分化的若干关键点。根据郊区40个村庄专题调查,大兴区西黄垡村在1978年和1988年人均净资产均高于靠近平谷区政府所在地的和平街村,但是村内主要产业一直停留在农业领域,1998年之后被发展房地产开发和物业管理的和平街村远远超过。据2016年北京市农研中心问卷调查,“土地租赁”是集体主要收入来源之一的样本村占62.4%,其他分别为“政府转移性收入”(59.8%)、“征占地补偿款”(57.7%)、“集体企业”(29.6%)、“乡村旅游”(20.1%)等。

第四,土地资源利用效率。“户户点火、村村冒烟”发展体制条件下,土地产权碎片化,利用效率低,与首都功能不符合,越来越难以获得规划建设用地指标。特别是在一些绿隔地区,是否有规划建设用地指标直接形成了村与村之间发展动力的强烈反差。大兴区旧宫镇横跨一绿和二绿地区,通过镇级统筹,将19个行政村划分为4个片区,分别规划一个高端化的集体产业项目,集中开发,以点带面,既缓解了人口资源环境矛盾的“大城市病”,又促进了农民增收,人均分红水平由过去的6500元提高到14000元。就山区而言,历史欠账最多,建设强度最低,发展水平最落后,在规划建设用地指标限制则更为突出。

第五,集体经济体制差异。农村改革以来,“统分结合,双层经营”的家庭承包经营体制向着不同方向演变,主要形成家庭经营、合作经营、企业经营和集体经济组织经营四种基本体制类型,对非集中城镇化地区影响明显。据北京市农研中心2014年全市农村集体土地资源清查,三种类型占经营农地比例分别为59.7%、19.2%和13.7%,平均经营规模分别为6.2亩、67.8亩和152.7亩。平谷区西营村、茅山后村通过整合农户土地资源,更新换代了果树品类品种,快速促进了农民增收。茅山后村更是提出了2020年户均20万元的增收目标。

三、分类实施乡村振兴战略

(一)系统加强村干部队伍建设

立足北京市实施乡村振兴规划的总体部署,制定村干部队伍培养专项规划。通过统一组织授课、实地参观考察、专题解剖研讨、选好培训对象、鼓励老典型传帮带、从机关选派“第一书记”等方式,集约资源,培训乡村干部中的关键少数,既大公无私又有经营头脑,作为推进乡村振兴战略的骨干力量。

创新乡村集体经济组织人事管理规程。改革传统的村干部工资津贴的发放标准与方式,比照公务员体制,更改为等级支付体制。根据村集体经济经营效益和规模,划分为若干等级和级次,对照执行不同的工资津贴标准。鼓励镇级干部优先由村级提拔产生。

鼓励村支部书记兼任村主任、合作社社长同时,要鼓励连任,以保障发展项目和具体工作的持续性和连续性。并在社会保障、个人荣誉、政治地位、退休年限等方面制定差异化的配套支持鼓励政策。

(二)分区域类型推进集体土地制度改革,按照社会转型趋势配置土地资源

农用地方面。重点发展农业科技园区、休闲观光园区以及精品农业园区,并按照“三权分置”与“点状供地”政策,在土地规模化流转的同时,解决一二三产业融合中的配套设施建设。主要有两种土地流转形式:一种类似平谷区茅山后村,在农户之间进行交换整合,培育家庭农场;另一种类似平谷区挂甲峪、西营村,村集体经济组织完成土地流转集中后直接作为经营主体,或作为产权主体,与农民专业合作社、农业企业进行经营层面合作。

集体经营性建设用地方面。重点在二道绿隔地区,发展科技、金融、高端制造等二三产业园区。扩大乡镇统筹利用集体建设用地试点,完善制度政策体系。主要涉及主体组建、规划调整、确权颁证与抵押融资等。重点在规划指标核算、市场主体引入与土地增值收益分配方面进行探索创新。实施路径有集租房、“腾笼换鸟”、“零地技改”、异地购置物业等。

宅基地方面。主要发展养老、民俗、休闲、会议等。主要是两个路径:一是在城市规划范围内的村庄,实施棚改或一级开发,如大兴区西红门镇的新建一二三四村。二是在城市规划范围外的村庄,鼓励集体经济组织主导的自主改造,类似西红门镇的大生庄村。还有一些民俗旅游专业村,可以只进行配套改造提升,如怀柔区官地村。一些险村搬迁村,可以联合附近村的闲置农宅利用,抱团取暖解决规划指标问题,避免“两处占地”,如门头沟区西王平村、房山区黄山店村等。

征地。主要适合城市化地区。一绿地区鼓励农民以村集体单独或成立联合体,作为为立项单位自征自用,如海淀区东升科技园二期建设;新功能区,如类似大兴国际机场这样的国家重大项目地区,直接依照国家征地模式推进,同步解决核心区农民市民化问题。

(三)立足一二三产业融合,培育高端服务业

就北京市等特大城市郊区而言,总的方向是要立足与城市服务功能的融合,从一般竞争性产业向以高端服务业为主的现代服务业转变,因地制宜发展文化创意服务、会议会展服务、医疗保健养老服务、生态涵养服务、都市服务型农业及竞争性较弱的基础设施维护和公共服务业。

做好对集体经济产业升级的指导服务。要从宏观产业布局和不同区位功能的高度,指导不同类型地区的集体经济做好产业发展规划,加快低端产业退出后的集体产业结构调整升级,避免低水平重复建设。

按照“两类园区”的思路,优化空间与产业布局。在镇一级发展软件、通信、设计等高科技类、金融或高端制造类产业园区,生成具备产业与功能集聚能力的小城镇内核;在村一级发展生产、生活、生态多功能的现代农业产业园区。

(四)完善乡村两级集体经济组织的经营管理职能

推进由“户自为战”的家庭承包经营体制向“村社一体,产权清晰”的新型集体经济体制转变。村集体经济组织为母体,深化产业分工,组建农业、物业、投资等专业公司作为经营主体,形成“社+公司”的组织架构。

由“村自为战”的集体经济体制向乡镇统筹体制转型。破解土地产权碎片化下社会化大生产与村级核算体制之间的矛盾。浙江省的花园村、山东省南山村、江苏省华西村、永联村、贵州省塘约村、陕西省袁家村、西藏自治区卡如乡等国内许多地区,越来越多地出现了跨村联营联建的典型经验。当前,要着力加大联营公司(或联社)的法人治理结构建设力度,界定乡村两级治理边界。乡镇联营公司一般注册为有限责任公司,每村1名团体股东代表,并享有相应知情权和决策权。

乡村两级集体产权制度改革由“切蛋糕”的所有制改革向“做大蛋糕”的法人治理结构改革新阶段推进。社一级的特殊法人治理结构,具有封闭性特征,包括党的领导、内部民主治理与外部政府监管三个方面。公司一级的治理结构具有开放性特征,主要按照《公司法》要求,与市场经济接轨。乡级集体经济组织要解决好镇政府、社(或乡镇农工商总公司)与下属公司之间,即行政主体、产权主体与经营主体的关系,实现“行政权、所有权与经营权”三权分置。

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