挖掘传统智慧 推进防灾减灾救灾体系建设

更新时间：2026-06-02 09:17:28 编辑：紫金01查看：0

今年4月28日，习近平总书记在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调，“要站在统筹高质量发展和高水平安全的战略高度，充分认识做好防灾减灾救灾工作的重要性”，并系统总结了“七个坚持”的宝贵经验，为我们持续做好防灾减灾救灾工作指明了前进方向、提供了行动指南。

我国国土广袤、地理复杂、气候多样，自然灾害易发多发，给历代国家治理提出了严峻挑战。中国传统荒政在长期实践中积累了“预备”“工赈”“乡治”“上下”等智慧，体现了中华民族应对自然灾害的基本能力。由古观今，“预备”之于应急物资储备，“工赈”之于灾后恢复重建，“乡治”之于基层共治，“上下”之于央地分级响应——传统荒政所蕴含的治理智慧，与现代经济学中的风险分担、公共投资、基层治理和财政分权等理论相契合，可以为我国防灾减灾救灾体系建设提供历史滋养与有益启示。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。必须把人民至上、生命至上贯穿风险识别、预警预防、应急处置、恢复重建全过程，把尊重自然规律、坚持预防为主、坚持系统观念和社会共治转化为制度能力、科技能力和组织能力，不断提升防范应对自然灾害的现代化水平。

“预备”：重视事前预防和应急准备

“预备”，即把灾害尚未发生时的储备、制度和能力建设放在救灾之前，也就是做好事前预防和应急准备。《礼记·王制》说：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”意即国家治理不能只看一时丰歉，当在太平年岁为灾荒年份留下余地，把充足储备视为立国之本。

中国古代把储备看作维系国家秩序的重要基础，体现了“凡事预则立，不预则废”的治理意识，由此还发展出常平仓、义仓、社仓等多类备荒仓储。汉代耿寿昌奏设常平仓，在粮价低时收购、粮价高时平价出售，兼顾稳定市场和赈济灾荒。隋唐义仓则重在按户储粮、备荒济民，后来逐步纳入官府管理。南宋朱熹倡行社仓，把一部分粮食储备留在乡里，按规则周转使用。明初预备仓和清代常平仓、义仓、社仓，又进一步充实了地方层级的储备。清代乾隆时期，常平仓的设置和储量一度达到较高水平。这说明，中国古代在缺乏现代保险等金融工具的条件下，已经尝试通过公共储备制度来抵御灾害风险。

以现代经济学的视角观察，传统仓储本质上是一种应对不确定性的跨期资源配置机制：以丰年之蓄备灾年之需，以系统性储备应对系统性风险。常平仓偏重调节市场和稳定粮价，义仓、社仓更直接服务灾时保障，三者各有侧重，又共同遵循逆向调节、跨期配置的治理逻辑。中国传统仓储制度还将这一逻辑分散于不同层级，形成中央节制、地方主持、乡里参与的多层互补结构，相比单一储备更具韧性。这一思路与今天的应急物资储备、救灾生活物资保障、区域联储联调等制度是相通的：其关键不只是灾后调拨资源，更在于把储备、调运、分配和监督规则提前做实。

“工赈”：把救济和灾后恢复建设相结合

“工赈”，即在灾后不是单纯发放钱粮，而是由政府或社会力量提供公共工程岗位，让受灾群众通过参与修堤、治河、修仓、修路等工程获得收入。它的重点在于把救济和恢复建设结合起来。

宋代范仲淹在杭州赈灾时，一方面发粮救急，另一方面组织寺院和官府兴办公共工程，雇佣饥民做工，工匠、佣工等群体在修成仓廪、吏舍等设施的同时，获得口粮和工钱。《梦溪笔谈》评价其做法：既已恤饥，因之以成就民利。这点出了工赈的关键：将应对灾荒的财政支出，转化为惠及长远的硬件积累与发展条件。明清两代遇黄河决堤、海塘溃决，也常以河工、海塘工程招募灾民应役。比如林则徐任江苏巡抚时，会同两江总督陶澍疏浚刘河、白茆河一带水利，并辅以“以工代赈”，就是近代“工赈”实践中较有代表性的案例。

“工赈”的内在逻辑，与现代经济学的反周期公共投资和劳动密集型工程是相通的：在灾后就业困难、生产受阻、收入下降的时期，公共支出既能稳定就业、缓解民生压力，又能形成长期可用的基础设施，是一种将危机管理与发展投资结合起来的制度安排。我们今天进行灾后恢复重建时，也可以这一思路进行统筹安排，使救灾资金既解燃眉之急，也补长远之短。

“乡治”：提升基层防灾减灾救灾能力

“乡治”，即把部分防灾备荒和救灾组织职能放到基层，由乡里、社区和社会力量参与管理，政府进行规则确认和必要监督。基层组织熟悉本地人口、地形、物资和风险状况，在灾害预防和先期处置中具有不可替代的作用。

南宋乾道年间，建宁府崇安县一带发生灾荒。朱熹与乡里人士商议，请求官府拨常平米六百石赈济乡民。后来，这批粮食获准留置乡中，作为本地社仓本金，按规则贷放和归还。至乾道七年，五夫社仓逐渐成形；淳熙八年，朱熹总结实践经验，形成《社仓事目》并推动朝廷推广。需要说明的是，社仓并非凭空创设，朱熹之前已有类似乡社储粮实践；朱熹的重要贡献，在于通过五夫社仓的持续运行和制度总结，使这一基层备荒形式形成较为清晰的规则形态和更广泛的制度影响，因而后世常以“朱熹社仓”称之。

“朱熹社仓”将一部分备荒职能下沉到社区层面，弥补了“国家难以直接覆盖、市场难以有效供给、个人难以独自承担”的治理空隙，其中蕴含着多中心治理的理论逻辑。这意味着，在国家与市场之外，公共物品供给还存在另一种可能，即以社区自治为基础、以社会信任为纽带、以国家制度为依托的协同治理。“朱熹社仓”具备这种治理形态的若干基本要素：本金界限分明，规则因地制宜，由乡里人士参与经管，并与官府保持必要的信息往来。

虽然社仓在后世推行并非一帆风顺，仓本流失、绅董侵吞、官役勒索等问题时有发生，其制度局限与历史价值同样需要正视，但它提示我们：基层始终是抵御自然灾害的第一线。社仓的“乡治”传统，为今天推进防灾减灾救灾体系建设提供了重要的历史参照和实践启示：做好防灾减灾救灾工作，必须采取多种措施加强基层应急治理、社区互助、志愿服务和社会组织参与等工作。

“上下”：兼顾中央统筹与地方落实

“上下”，即中央和地方在防灾减灾救灾中采取分级负责、财政分担、信息上报与监督核验的工作方式。中国传统荒政之所以能够长期运行，不仅在于“预备”“工赈”“乡治”诸端各司其职，也在于中央与地方之间逐渐形成了比较合理的财政分担和信息分工。

清代荒政较为集中地体现了这一点。清代救灾制度包括报灾、勘灾、核户、发赈、蠲缓、借贷、善后等多个环节，基本覆盖了灾害发生后的主要治理流程。这一制度上承唐宋以来灾伤检放、报灾覆勘的传统，经元明发展，到清代前期形成较为系统的制度链条。以乾隆八年直隶赈灾为例，灾前灾后涉及报灾、核户、发赈、监督等程序，官员委派、赈票审核、上级抽查等安排，意在尽量减少冒领、遗漏和中途流失。

清代“上下”制度的深层逻辑，在诸多层面契合了现代财政分权理论与治理理论的核心洞见。从财政视角看，区域性灾害冲击具有明显的空间不对称性，单一省份难以独自承担大灾损失，必须有跨区域的财政调节机制。同时，救灾成本又不能完全外化，否则可能削弱地方防灾和实报灾情的激励。蠲免、缓征、截留漕粮、调运粮食等措施，实质上是在风险共担和地方责任之间寻求平衡。从治理视角看，央地之间的信息约束亦至关重要。灾情可能被瞒报、迟报，也可能被夸报；赈款赈粮在层层下达中，可能出现滞留、挪用和损耗。通过勘灾、审户、造册、奏销、复核等方式加强信息核验，则是意在提高灾情判断和资源分配的准确性。

“上下”这一历史经验提醒我们：中央统筹与地方落实缺一不可。中央要承担跨区域协调、资源统筹和兜底保障功能，地方要承担风险排查、信息报送、先期处置和基层组织责任；同时，还要通过更透明的报灾核验、资金物资流向管理、科技监测预警和社会力量的参与，提高信息的真实性和资源的到达率。（翟润卓、高原）

来源：光明日报

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