超大城市社区治理如何破解“流动的日常”

更新时间：2026-05-19 08:48:42 编辑：紫金01查看：0

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。超大城市社会治理关乎国家治理体系和治理能力现代化的整体实现，要处理好地域性与流动性、稳定性与灵活性、效率与公平等多重关系。基层社区作为超大城市社会治理的基本单元，担负着满足人民日益增长的美好生活需要的社会使命。然而，与中小城市社区不同，超大城市社区治理面临的挑战之一便是城市化纵深发展背景下与日俱增的高流动性与不确定性，越来越多社区呈现“铁打的社区，流水的居民”之高流动性样态。

　　高流动性催生超大城市社区治理难题

　　治理目标的确定性追求与治理空间的不确定性现实之间的张力。首先，超大城市精细化治理要求基层治理能力的精准化实施，但超大城市社区中居住着大量频繁流动的人口，这种治理空间的不确定性成为追求治理目标确定性的扰动因素。其次，社区协商是保障基层民主治理的重要途径，但面对频繁流动的人群，社区协商的运作遭遇不稳定性挑战，多轮协商的一致性成果在变动的群体性偏好面前脆弱性凸显。最后，高流动性社区在日常管理中亦可能面临失序问题。以生活治理为例，实施垃圾分类因居住人员的高流动性和生产生活作息的时空错位而导致效果大打折扣。

　　治理组织的边界性特质与居住成员的跨边界事实之间的张力。以社区“三驾马车”为例，尽管超大城市高流动性社区中存在不少人户分离的业主和非业主身份的居民，但业主委员会决策依然以业主群体利益为出发点和落脚点，这种“自然”的决策倾向可能忽视占据较大比例的迁居型常住人口的需求。与此相关，遵循市场逻辑的物业管理服务公司通常以广大业主为直接服务对象，重点回应物业费收缴对象即业主群体的生活需要，较少关注高流动性社区中数量众多的非业主身份群体利益。此外，在以居委会为主导的社区议事与决策组织中，尽管迁居型常住人口群体对居住环境和社区治理同样拥有实质性诉求，但他们的诉求可能遭遇忽视。

　　治理价值的共同体旨归与情感氛围的日趋疏离之间的张力。社区一直被赋予生活共同体的想象，其乃承托道德与善的公共性载体。然而，在高流动性社区中，居住成员复杂、流动性强的现实催生了一种“非必要不接触”的生活策略，不同居住群体之间的空间与社会隔离凸显。

流动性治理创新超大城市基层治理

　　迈向基层社区流动性治理，需要超大城市基层自治组织秉持包容性治理理念，努力消除对“流动性”的偏见与排斥，在理念、制度、工具和文化等维度展开创新。社区流动性治理是在流动社会的情境下，以尊重、保护和包容流动性为价值理念，以制度层面的民主参与、工具层面的技术赋能、文化层面的情感治理为核心特征，针对社区高流动性的人口结构、生活实践、社会文化实施的治理创新与优化。

　　在制度层面，以民主参与激活流动性。一是完善基层协商民主体系。“众人的事情由众人商量”，超大城市基层自治组织应在需求识别、主体参与、权力运行、协商反馈、决策行动等环节不仅关注定居型常住人口，也将日益增加的迁居型常住人口吸纳进来，从全人群、全过程角度拓展基层协商民主体系。二是主体赋能。引导、激励、支持和组织多元主体积极参与自治，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，推进建构包容性社区治理共同体。比如，将“二房东”、租户、新就业群体以及辖区内相关企事业单位等主体纳入社区治理网络结构，广泛听取基层群众意见和建议，促使社区治理的公共性回归；在青年聚集租住的社区中，创新社区活动形式，吸引青年兴趣，唤醒青年社区参与意识与活力，破解青年社区参与面临的“惰性化”“形式化”等困局。三是政策倡导。打造“流动人口/新居民友好社区”，在社区边界从封闭到开放的创造性转换中，促进全体人民跨越城乡、区域间的流动。推动缩小符合条件的迁居型常住人口与定居型常住人口在社会保险、住房保障、医疗卫生、子女义务教育等方面权利的差距，切实保障迁居型常住人口的市民化权利。

　　在工具层面，以技术赋能捕捉流动性。面对高流动性的人群与空间难题，超大城市社区可主动借助先进技术实现对高流动性的捕捉进而优化基层治理能力。比如，浙江省杭州市X社区位于大型交通枢纽核心区，社区成立之初流动人口占比达70%，流动人口管理与服务成为社区治理的最大难题。近年来，在浙江省数字化改革的契机下，社区创新性地开发出“小区码”，聚焦回应流动人口管理和“三驾马车”协同治理两个核心问题。“小区码”的功能不仅停留于人口和房屋管理方面，更是延伸至多元服务场景，如行政事务、设施维修、文化服务等，试图打破定居型常住人口与迁居型常住人口的身份壁垒，将全体居民问题解决与需求回应有机结合，治理与服务的闭环旨在最大程度地提升居民的生活质量。此外，“小区码”透明化的线上留痕操作，使社区居委会、业委会和物业公司之间的三方协同成为可能，有效规避了各组织“踢皮球”情形。

　　在文化层面，以情感治理凝聚流动性。高流动性虽然打破了熟人社会中的传统人际联结，但这并不意味着社区成员失去情感联结的需要，需要从微观人际互动、中观组织运行与宏观制度规范等层面营造社区公平公正、关怀互助的情感氛围，推动建构居民之间制度化的非正式支持。在此过程中，充分发挥社区能人、社会组织、社区公约、社区服务等载体的社区情感凝聚功能，营造“流水的居民，铁打的社区”之情感稳定性。比如，浙江省杭州市Y社区居民中流动人口比例达60%，治理过程中面临突出的流动性挑战。近年来，Y社区创新性地探索构建“社区合伙人”项目，将社区内外的个体、组织纳入共建“合伙人”范畴，推动社区多元主体形成共建共治共享的治理共同体，同时通过强化对社区中“一老一小”和青年群体的生产生活服务，营造合作性、交互性的社区情感氛围。

　　超大城市社区流动性治理彰显了中国式现代化进程中因流动性制宜的基层治理实践智慧，其理论内涵与实践取向需要在基层“流动的日常”中不断丰富与完善。（高艺多）

      来源：中国社会科学报




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