革命老区重点城市对口合作推进中存在的困难与破局建议

更新时间：2026-03-25 09:23:52 编辑：紫金01查看：0

2026年2月13日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快革命老区振兴发展的意见》明确指出，“革命老区是党和人民军队的根。确保革命老区人民共享改革发展成果，过上幸福生活，是推进全体人民共同富裕的底线任务”。对口合作作为国家支持革命老区振兴发展的重要战略举措，在促进区域协调发展中具有关键作用。为深入评估革命老区重点城市对口合作工作的实施效果，本研究对部分重点城市进行了实地调研。结果显示，尽管对口合作已初见成效，但距各方预期尚有一定距离，尚难充分支撑国家重大发展战略目标的实现，迫切要求采取更具针对性和实效性的措施。

一、当前革命老区重点城市对口合作中存在的问题

（一）政策认知不足，合作诉求存在偏差。从“对口支援”“对口帮扶”转变为“对口合作”，不仅体现为合作模式的调整，更涉及运行机制与利益联结方式的深层重构。然而，结对城市对这一转变的理解仍存在显著差异。从革命老区视角看，过往依托发达省市在项目与资金方面的持续投入，当地经济社会发展水平显著提升，顺利实现脱贫并迈入全面小康阶段。在此背景下，部分地区仍倾向于延续既有支持路径，期望继续获得结对城市同等力度的资源倾斜；在要素激活、产业培育等关乎内生发展能力的关键领域，表现出一定程度的路径依赖与“等、靠、要”倾向，自主发展动力相对不足。从发达省市角度看，其在既往阶段已投入大量资源支持革命老区发展，并有效完成了国家脱贫攻坚任务。当前，在收益预期有限的约束下，相关主体继续开展高强度投入的意愿有所减弱，同时尚未形成基于双方比较优势的要素高效配置机制与价值共创模式。上述合作诉求的结构性偏差，导致战略层面的协同愿景在具体执行过程中难以有效转化，进而在政策实施层面形成较为突出的落地偏差。

（二）评估体系流于形式，激励机制有所缺失。2023年，国家发展改革委研究制定了《革命老区重点城市对口合作工作年度评估暂行办法》初步构建了对口合作的年度评估框架。从定量指标设置来看，该体系主要涵盖合作双方在评估年度内开展互访或座谈交流的情况、对口合作工作领导协调与推进机制的完善程度，以及专项领域实施方案与年度工作要点的制定与落实情况。不过，这一评估体系对产业协同度、技术外溢效应、要素流动效率等关键指标重视不足。这种制度设计存在两大弊端：其一，过度侧重“形式考核”，导致基层实践中产生“重文件轻执行”的形式主义现象，合作协议框架看似完备，实际执行却难以有效落实。其二，激励机制缺位，既没有基于合作效益的财政转移支付调节机制，也未构建跨区域要素交换的市场化补偿机制，使得发达地区难以形成持续参与的动力。

（三）结对依据不明确，动态调整机制缺失。在《革命老区重点城市对口合作工作方案》中，所构建的20对对口合作城市关系，在经济互补性、交通可达性以及文化协同性等关键方面缺乏明确的结对依据。许多革命老区城市面临产业基础薄弱、经济结构单一和产业联系断裂等难题，导致单一东部城市的辐射带动效应有限，难以有效支撑产业梯度转移与区域协同发展。此外，从更深层次来看，制度层面的瓶颈在于动态调整机制的缺位，尚未建立起基于合作绩效评估的退出与重组机制框架。在此情形下，一旦部分结对关系在推进初期遭遇现实约束或合作摩擦，由于缺乏制度化的纠偏与优化路径，相关合作安排易陷入停滞甚至低效运行状态。

（四）参与主体结构失衡，社会通达性不足。当前的对口合作体系存在多元主体协同治理的结构性缺陷：其一，在主体结构方面，政府主导的特征十分突出，而企业、商协会、智库等市场主体以及社会组织的参与程度较低，政府积极推动与市场反应冷淡形成了强烈反差。其二，信息传导机制存在阻碍，尽管政府部门全力推进合作协调与规划工作，但信息传播渠道的不完善，企业与公众对相关政策及合作项目的认知程度有限。尤其是在企业层面，获取对方城市产业发展状况及企业动态的信息渠道较为匮乏，导致需求侧与政策供给侧之间的信息对接不充分，从而制约了对口合作的实际运行效率与资源配置效果。

（五）跨部门协作受阻，人才结构性短缺。首先是跨部门协调困难。对口合作工作涉及多个层级与部门，广泛涵盖发展改革、财政金融、工业和信息化、商务贸易等关键领域。但目前主要的挑战在于缺少高效的统筹协调机制，致使部门间职责界限模糊，容易出现“多头管理”的混乱状况，进而阻碍工作执行，造成工作僵局。其次是人员交流不畅。部分结对城市缺乏便捷的城际交通，民间文化旅游等交往受到限制。在干部交流方面，由于未获得中央组织部的正式认可，结对城市间的干部挂职交流工作难以顺利推进。再者，革命老区经济发展相对滞后，工作环境与待遇条件有限，导致专业人才严重短缺。尤其是在数字经济、高端制造等新兴领域，人才短缺问题更为突出。

二、深入推进革命老区重点城市对口合作的对策建议

（一）加快制定政策组合工具，既要展现顶层设计的全局性，又要凸显具体措施的创新性。一是挖掘政策叠加效应。在规划革命老区对口合作政策时，需全面且深入地探寻其与其他区域战略的协同潜能，以最大限度发挥政策叠加效果。以“国家战略腹地”和“区域重大战略”为切入点，通过全方位整合各方资源，推动革命老区与其他区域在产业协作、人才交流、技术创新等领域实现优势互补、协同发展。二是构建跨区域协同发展机制。可借鉴赣南原中央苏区、闽西革命老区、大别山革命老区等地，推动湘鄂川（渝）黔等具有相似地理特征与发展需求的革命老区构建战略协作框架，实现区域协同发展。通过对基础设施互联互通、要素市场一体化、产业分工协作等方面进行制度设计，形成显著的规模经济效应，充分发挥资源整合的最大优势。三是建立“1+N”对口协作联盟机制。以东部中心城市为枢纽，联合多个经济发达城市形成协作网络。依据各区域比较优势，实施差异化支持，明确分工，提供制造业、服务业、技术培训等多领域支持，强化资源辐射与带动能力。

（二）构建对口合作长效机制，既要创新合作发展模式，又要完善考核激励体系。一是搭建利益协调与共享机制。秉持互利共赢原则，考虑设立市场化运营的对口合作发展基金。例如，中央财政注资占比30%，结对城市依据各自经济总量分级出资，并配套实施涵盖税收分成、碳汇交易等多元化补偿手段，以破解因单向投入导致的可持续发展困境。试点跨省利益共享机制，在产业园区共建、生态补偿等领域探索“飞地经济”或“逆向飞地”税收分成模式，明确界定发达地区与革命老区间的利益共享比例，保障双方合理收益。二是纳入高质量评估指标。根据国家发展改革委的年度评估，与结对城市通过协商建立一套能够体现合作质量与深度的对口合作工作的年度考核补充指标体系，以完善考核评价机制。比如，要将先进政策的复制推广成效纳入其中。评估革命老区是否主动吸收并有效运用发达省市的成功经验，例如简化行政审批流程、加强知识产权保护机制、提升政务服务的数字化能力等举措，进而切实将这些宝贵经验转化为推动本地区发展的政策实践与实际举措。三是创建差异化激励机制。针对绩效考核成绩优异的对口协作城市，实施要素供给与财政支持协同的政策组合。在地方政府专项债券额度分配中建立动态调增机制，优先满足优质项目融资需求；对国土空间规划指标实行弹性管理，通过建设用地指标奖励增强发展载体支撑；在中央预算内投资领域开辟竞争性分配通道，形成正向激励；建立容错免责清单机制，为协作过程中跨区域要素交易、“飞地经济”模式创新等制度性突破提供试错空间，明确免责情形与评估标准，鼓励城市积极探索创新合作模式。四是创新评估方式。构建“政府自评+第三方评估+市场主体满意度调查”的复合评价体系，并运用区块链技术保障评估数据全流程可追溯，确保评估结果客观、公正、透明。

（三）推动对口合作多元参与，既要强化政策宣传引导，又要拓展各方协作路径。一是加强政策宣传与解读。由由国家层面统筹，联合高校与智库等专业机构，常态化开展对口合作专题培训与政策宣讲。通过编制白皮书、举办专题研讨会等方式，对政策内涵、实施路径及典型案例进行系统阐释与广泛传播，提升政策认知的深度与覆盖面。重点引导各参与主体准确把握对口合作优势互补、互利共赢的核心理念，推动由依赖性思维向内生发展导向转变。同时，将革命老区视作拓展腹地市场、挖掘特色资源（如绿色能源、红色文化）的重要战略伙伴。二是支持企业参与。借助工商联、行业协会等第三方组织的桥梁纽带作用，积极为企业对口合作牵线搭桥。创建“产业协作云平台”，集成产业链图谱、产能匹配算法、政策计算器等工具，实现企业需求与老区资源的精准对接。三是促进民间交流。鼓励革命老区与发达地区在文旅融合领域开展制度创新，例如探索文旅消费积分通兑等政策工具，促进人员往来与消费联动。以文化交流为载体，推动结对城市在非物质文化遗产保护、文学创作、戏剧表演及旅游演艺等领域开展多层次合作与人才培训，增强社会互动与情感联结，逐步实现对口合作由政府主导向多主体协同参与转变。（孔令池、王辉龙、伍正刚、龚德文）

来源：长江产业发展研究院

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