地方产业补贴政策新范式：从“直接输血”到“系统赋能”

更新时间：2025-10-22 14:48:06 编辑：紫金01查看：0

长期以来，直接“输血式”补贴是我国地方政府发展产业的主要手段。但在当前逆全球化背景下，国际产业分工和竞争格局正深度重塑，我国低成本竞争的产业发展模式不可持续；加之新一轮科技革命和产业变革也正加速改造传统产业、催生新兴产业，我国必须抓紧机遇迎风而上，旧有的地方政府直接补贴模式已难以适应新形势要求。

新形势下地方政府直接补贴旧模式难以为继

当前，我国产业正受到以美国和东盟为代表的国际“双向竞争”。一方面是来自以美国为首西方国家的“高端挤压”，他们通过“技术封锁+友盟合作+产业回流”的政策组合拳，对我国产业的高端技术和产业链整体形成高强度压迫；另一方面，越南、印度等东盟新兴国家对我国形成“中低端分流”，他们凭借低廉的要素成本、优惠的贸易协定和积极的引资政策，正加速承接并分离我国制造业在全球的分工体系。不难看出，面对这样的“双向竞争”，单凭过去简单的资金补贴无法系统性抗衡。

改革开放以来，在GDP竞争考核导向下，各地方政府为了争夺产业项目，在补贴力度上层层加码，全国各地处处形成“补贴洼地”，这是助推当前我国光伏、新能源汽车等产业“内卷”的核心原因，致使大量重复建设、资源浪费。补贴竞争扭曲了要素定价，企业不再按市场化思维选址，而被高补贴所诱惑，形成资源错配。补贴还会造成地方政府利益与企业深度捆绑，原本市场化的产业竞争变成了行政化的政府间竞争，破坏了市场公平竞争环境。从另一个角度看，这也是当前我国资本市场企业主体不能形成流动“活水”的重要原因。由此，建设全国统一大市场的关键核心在于打破地方保护和市场分割，促进要素资源自由流动。

创新是发展新质生产力的重要路径和手段，对于产业而言，创新动力来自市场竞争带来的保持领先的动态压力。首先，政府长期直接补贴“输血”容易使企业滋生“补贴依赖”，将其资源和精力用于研究政策获取补贴，而不是技术创新和产品升级，从而沦为“政策套利者”。其次，直接补贴还会在行业间造成“劣币驱逐良币”现象，反而将专注创新发展却不钻研政策的优质企业淘汰。最后，直接补贴往往倾向于规模大的成熟企业，而代表新质生产力的创新型企业往往处于早期，具有“轻资产、高风险”特点，容易被政策忽略。

以产业赋能为导向推动政府补贴“四个转变”

新时期新形势，地方政府对产业的“直接输血”式补贴已然无法适应新要求，需要从定位、功能、形式上实现一系列转型。我们认为，应当以赋能产业创新发展为导向，对政府资金的使用理念、作用对象和实施形式进行全面转型，以“四个转变”进一步推动我国产业高质量创新发展。

（一）从“唯快唯利”到“科学耐心”，选准产业赛道围绕行业共性需求发力

政府资金带有较强的公共性，将资金投入单个企业本身会存在公共性与私利性的冲突，政府资金不能像市场化资金一样，作用于单个企业并追求“唯快唯利”的短期性财务回报。因此，政府资金应当转变使用理念，化身为“耐心资本”，基于对产业趋势的深刻洞察、技术方向的精准把握和市场变化的深度研判，聚焦那些关乎产业发展、具有公共品属性、单个市场主体难以独立承担或缺乏足够动力的共性需求和瓶颈环节，进行长期、稳定且具有一定风险容忍度的投入。政府资金这种转型的背后，需要强大的专业投研能力和战略执行能力支撑，体现出很强的“科学耐心”特性。

这方面的典型案例是被誉为“最牛风投”的合肥市。凭借着对新型显示和新能源汽车两个产业赛道未来前景的分析研判和敏锐意识，合肥以龙头企业为抓手，成功打造了两大制造业产业集群，实现了城市产业结构的根本性跃升。合肥的成功经验，正是政府不追求“短平快”财务回报和马上见效的产业项目，而瞄准国家战略性新兴产业方向，进行“逆周期式”和“填空白式”大胆且耐心投入的结果。

在现行政策框架下，并非所有地方政府都有能力且有意愿进行“科学耐心”的投入，为此，我们提出几方面建议：一是改革对地方政府考核的“指挥棒”。对于地方投资平台、国企和基金，要降低对短期的利润考核，给予更长周期的指标，如科技创新效果、产业链培育、关键技术发展、高质量就业等更具有战略意义的指标。二是打造政府部门复合型专业人才。要鼓励地方政府大力培养或引进既懂技术、产业，又懂资本和市场的复合型专业人才，让他们充当政府产业政策的“操盘手”。三是一定程度上建立政府官员容错“安全阀”。要完善国有资本的出资、考核、退出机制，尤其是对早期且高风险易失败的项目，采取一揽子而非单个项目考核机制，以较高容错制度设计鼓励他们从事“破坏性创造”。

（二）从“硬件设施”到“软件生态”，聚焦于为产业创新提供公共服务平台

以往地方政府发展产业的思路，是以开发区、标准厂房、道路水电等硬件设施“筑巢引凤”。但随着我国产业不断发展升级，从劳动等传统要素密集型向技术、资本密集型转型，企业对物理空间的需求相对下降，而对支撑产业发展的软性公共服务平台需求更为迫切，例如检验检测、标准计量、概念验证、工业设计、数据服务等。这些产业公共平台的建设往往投入量大、专业性强、受益面广，单个企业难以也不愿独立承担。西方国家通常由协会商会等行业组织完成，在我国体制下，地方政府应成为建设主体，为区域内产业创新提供共享、开放、低成本的公共服务支撑。

这方面的典型案例是江苏常州市。常州在打造“新能源之都”的过程中，其国有资本精准地投向了一系列关键的“软件”平台。例如，在共性技术平台方面，依托天目湖先进储能技术研究院、江苏中科智能科学技术应用研究院等机构，强化行业共性关键技术研发与攻关；在检验检测与标准平台上，由国资主导建设国家智能工业机器人产业计量测试中心；在知识产权服务平台方面，精心打造江苏省首个新能源知识产权纠纷人民调解委员会，构建起涵盖诉调对接、技术支撑、信息共享等七大协作联动机制。这些“软”平台极大降低了常州新能源企业的研发、测试、认证等成本，巩固了常州新能源领域产业优势。

为更好促进地方政府补贴政策由“硬”转“软”，提出以下建议。一是精准制定“产业创新链图谱”，深入研究目标产业的技术瓶颈与共性需求，明确公共服务平台的类型和环节，明确投资建设优先序。二是创新平台建设模式，建议以“政府引导、国资投入、市场化运作、专业化管理”为思路来建设和运营公共服务平台，可与龙头企业、高校院所、专业服务机构等共建共享，提高平台的使用效率和专业水平。三是明确服务平台的绩效导向，对国资投入建设的公共服务平台，建立以服务企业数量、降低企业成本、促成技术突破、支撑标准制定等为核心的绩效评价体系，确保平台真正服务于产业发展。

（三）从“单一资金”到“多元支撑”，致力于为产业成长构建综合要素保障

当今企业的发展更需要多维要素，特别是高端要素的支撑。过去政府简单化“给钱免钱”的单一资金支持方式已经远远不够，企业高质量发展更需要技术、人才、数据、物流、市场等多元要素的综合支持。由此，政府的产业补贴方式必须实现从“单一资金”向“多元支撑”转型，地方政府的角色定位也应当升级为“要素整合者”和“资源链接者”，为产业发展提供一整套“量身定制”的综合要素解决方案。

这方面，武汉东湖高新区（光谷）是一个典型，其打造的围绕主导产业发展的“全要素”服务体系，为产业发展提供了综合性保障。在人才要素方面，实施“3551光谷人才计划”，不仅给予入选者高额资金资助，还提供创业辅导、市场对接、安居保障等一揽子服务，形成行业顶尖人才的强大“磁吸效应”。在技术要素方面，依托华中科技大学等高校和众多国家级科研院所，设立光谷实验室、产业创新中心等平台，推动“政产学研金服用”深度融合，促进前沿技术成果就地转化。光谷的全要素服务体系，显著降低了企业的运营成本和发展障碍，使得光谷形成了充满活力的创新创业“热带雨林”，成为我国中部地区最具竞争力的高新技术产业高地之一。

为此，提出如下促进政府提供多元支撑体系的建议。一是要重塑政府平台尤其是国资平台的功能定位。推动地方国资平台从传统的投融资主体，向集产业投资、科技服务、人才引进、资源整合于一体的“产业发展综合服务商”转型。二是要构建跨部门间的协同服务网络。应加强产业平台与科技、人社、教育、交通等部门，以及高校、科研院所、行业协会、市场化服务机构的协同联动，形成互促共赢的要素服务网络。三是要创新要素对产业的供给方式。例如，可将江苏省产业技术研究院的“拨投结合”模式经验进行全国推广，实现财政资金和市场化资金的融合。

（四）从“刺激消费”到“培育市场”，着眼于为产业发展打造丰富应用场景

过去我国在发展“新三样”等新兴产业过程中，大都采取了直接补贴终端消费者的方式。虽然这有效刺激了短期需求，但从长远来看难以持续，且容易引发低水平竞争和政策依赖。因此，政府应该采取更可持续、更能牵引创新的方式，即利用公共资源（如城市基础设施、公共服务项目）和采购能力，主动开放和创造应用场景，为新技术、新产品提供初始的、规模化的市场需求和真实世界的“试验田”。这不仅能帮助创新产品跨越商业化进程中的“死亡之谷”，更能通过场景迭代，促进技术持续优化和商业模式更加成熟。地方政府的角色进一步向“首席体验官”和“未来市场创造者”转变。

这方面的典型代表是深圳市。例如，在智慧交通方面，深圳为自动驾驶划定测试和示范运营区域（如坪山区），并出台相关管理办法，推动智慧公交、无人出租车、无人小巴等项目落地；为大力发展低空经济，深圳积极推动无人机在城市物流配送（如美团、顺丰的无人机外卖）、应急救援、城市巡检等领域广泛应用，并出台了全国首部低空经济产业促进条例，为空域管理和商业运营提供法规保障；对于智慧城市场景，则大规模应用人工智能、大数据技术提升城市治理水平，如“交通大脑”实时调控信号灯、“城市云脑”进行态势感知和应急指挥等。这些政府项目为本土AI和大数据企业提供了巨大的市场订单和技术迭代机会，促使深圳成为这些产业的全国领先者。

为更好促进地方政府提供产业应用场景，我们提出如下建议。一是建议各地政府因地制宜向市场发布需求清单。结合城市建设和发展方向，定期梳理并发布关于智慧交通、绿色能源、公共服务、城市治理等方面的需求，将其转化为具体的应用场景项目，面向全社会特别是民营企业开放。二是要创新政府采购制度。要避免单一“低价中标”模式，改为综合性评估，如倾向于采购首次投入市场的创新产品和服务（“首台套”“首批次”“首版次”），并把技术、模式等创新性作为重要评估依据。三是要推行新兴领域的“监管沙盒”模式。对于自动驾驶、数字医疗、低空经济等新兴领域，要以“监管沙盒”允许新技术、新模式在风险可控的前提下进行小范围测试和商业试运行，实现“边创新、边探索、边完善监管”。（徐宁、陆蕾郦）

来源：中国经济时报

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