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【课题】统筹推进全市城乡基本公共服务均等化研究

2019年06月04日 来源:紫金智库
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推进城乡基本公共服务均等化建设,是贯彻以习近平同志为核心的党中央提出的以人民为中心的发展思想,不断增进人民福祉、促进人的全面发展的一项具体行动。 实现城乡基本公共服务均等化,为民众提供基本而有保障的公共产品和公共服务,是缩小城乡差距、促进社会和谐的重要举措,是乡村振兴战略的必然要求,也是全面建成小康社会的应有之义。 南京市作为“大城市、小农村”和富庶的长三角大都市,2017年人均GDP达20899美元,达到中上等发达国家经济发展水平,城乡融合发展水平不断提升,为南京市率先实现城乡基本公共服务的全覆盖和均等化提供了坚实的保障。

一、南京市推进城乡基本公共服务均等化的举措及成效

南京市高度重视民生发展,始终把人民群众对美好生活的向往作为奋斗的目标,着力构建功能齐全、资源共享、持续完善、全面覆盖的基本公共服务体系。 目前,基本公共服务均等化建设的制度框架初步建立,标准化建设工作有序推进,基本公共服务保障水平和均等化程度稳步提高,人民群众的获得感、幸福感和满足感不断提升,南京市连续9年入选中国“最具幸福感城市”。

1、完善制度创设,以标准化促进均等化

2017年4月10日,市政府办公厅下发了《南京市“十三五”基本公共服务均等化规划》(以下简称“规划”),列出了基本公共服务清单(以下简称“清单”),包括基本公共教育、基本就业创业、基本社会保险等共11个领域107项服务项目,绝大多数指标的标准高于江苏省。 全市11个区完成了基层基本公共服务功能配置标准(以下简称“标准”)的编制实施工作。 “规划”“清单”和“标准”为推进和落实基本公共服务均等化提供了有力的制度保障,让基本公共服务变得量化、可视化,工作进展变得可检查、可考核。

2、加大财政支持力度,聚焦民生保障和改善

南京持续加大民生投入,切实提高基本公共服务支出比例,为推进全市基本公共服务标准化和均等化提供了坚实的财政保障。 一是民生改善投入持续加大。 5年来,全市一般公共预算支出规模年均增长12%。 2017年达387.5亿元,其中,民生支出占比增加到78.4%,达304亿元。 2018年全市一般公共预算支出预计安排440亿元,其中,民生支出预计安排330亿元,占一般公共预算支出的75%。 二是财政支出结构持续优化。 在财政收支规模迅速扩大的背景下,南京市不断以民生为中心优化财政支出结构。 2017年,全市支出217.8亿元促进教育优先发展,安排89.6亿元加快医疗卫生事业发展,安排37.2亿元实施文化惠民工程。 全市支出154.3亿元,社会保障实现应保尽保,各类标准进一步提高,城乡居民养老、企业职工养老、低保、医保等保障标准居全省领先水平。 全市安排248亿元,全力支持市七大类35项民生实事项目,平安南京、食品安全等工作扎实推进。 三是财政支农力度大幅增长。 在乡村振兴战略引领下,南京市按照城乡融合的公共财政体制要求,调整财政支出分配结构,切实加大财政对农村公共服务和基础设施建设的投入力度。 2017年支出83.6亿元,支持现代农业、水利设施、美丽乡村、特色小镇等建设。 郊区的支出总体高于主城区的支出,例如:社会保障和就业人均支出、医疗卫生与计划生育人均支出、教育人均支出等郊区均高于城区。

3、积极采取措施,基本公共服务均等化成效明显

全市积极扩大城乡基本公共服务供给范围,提高供给质量和水平,逐步形成覆盖城乡居民的基本公共服务体系。 一是义务教育优质均衡发展。 长期以来办好公平普惠、人民满意的教育是市委市政府的重点民生工作之一,全面普及 15年基础教育,小学全面实施“弹性离校”,在全省率先实行学前一年免费教育,义务教育资源优质均衡覆盖率达92%,教育现代化水平位居全省第一。 二是基层卫生服务能力明显增强。 南京市持续推进医疗卫生资源均等化、基本医疗卫生服务标准化、城乡医疗卫生服务一体化,农村基层医疗卫生和公共卫生服务能力逐步增强。 2016年创国家级“建设群众满意的乡镇卫生院”5家、省级示范乡镇卫生院2家、省级示范村卫生室19家。 乡镇卫生院领办村卫生室比例达到100%。 乡村医生市级财政补助标准从每服务人口3元/ 年提高到5元/ 年,共854.25万元。 三是就业形势继续保持稳定。 实施全民创业行动计划,落实失业保险支持企业稳定岗位及降低养老保险、失业保险缴费比例等政策。 针对农村转移劳动力的特点,开展多层次差异化精准培训,提高培训实效性,进一步扩大培训覆盖面,提高劳动者就业技能。 2017年,开展各类职业技能培训40.33万人次,城镇新增就业22.54万人,农村劳动力转移3.98万人次。 四是社会保障体系进一步健全,救济救助水平持续提高。 城乡低保、城乡基本养老统一标准,被征地人员社会保障实现全覆盖,城乡基本养老、基本医疗、医疗救助制度实现全覆盖。2019年1月1日起,城乡居民基本医疗保险将城乡统一、同城同标。 企业退休人员月平均养老金2908元,位居全省前列。 城乡基本养老保险和城乡基本医疗保险参保率均达到98%以上。五是城乡公共文化服务基本到位。 完善村(社区)综合性文化服务中心建设,推进农家书屋提升工程试点。2017年,全市新建和改扩建9个区级图书馆,建成街镇和村(社区)分馆600余家。 全年市级层面组织开展公益演出1500场;放映公益电影8134场,送戏1147场;向农村和基层送书20.84万册,更新200家书屋出版物,创建 42家星级示范农家书屋。

二、南京市推进城乡基本公共服务均等化的不足之处

按照国际经验,发达程度越高的国家或地区对公共服务的需求规模越大,水平也越高。南京市民的期望很高,城市发展对基本公共服务的要求也相对高,所以,城乡基本公共服务均等化发展与人民群众的期望之间还存在一定差距,城乡基本公共服务标准化、均等化建设中还存在一些问题和不足,主要是:

1、基本公共服务供需不匹配出现结构性矛盾

基本公共服务供给不足和利用不够问题并存,一方面,存在供给不足及供给水平低的现象。 例如,南京已经进入深度老龄化社会,面对快速增长且多元化的养老需求,机构养老设施供给不足,社区养老服务设施建设滞后,居家养老服务覆盖面窄规模小,养老服务从业人员短缺,服务水平参差不齐;在外来人口急剧增加的镇街,现有教育资源难以满足急剧增长的入园、入学需求,教育资源供需矛盾突出。 另一方面,存在公共服务设施空置现象。 例如,村(社区)配置了图书室,购置了大量书籍,极少有人问津;农村公益电影“有人放无人看”。 基本公共服务供需不匹配,导致公共服务供给效率低下、资金浪费严重。

2、城乡之间基本公共服务发展不均衡

主要表现在:一是农村教育仍然是教育现代化建设的短板,乡村教师队伍面临着补充渠道不畅、结构不尽合理(学历偏低、年龄偏大,师资配备结构性缺编)、骨干教师流失、整体素质不高等问题。 二是城乡医疗资源配置失衡较为突出。 经测算,南京市11个区之间的医疗卫生均等化指数为0.5626(基本教育均等化指数是0.8695),体现了医疗卫生资源在各区配置的非均等化。 医疗卫生事业发展过分向大城市、大医院集中,尤其是医疗服务领域中的高新技术、先进设备和优秀人才基本上都集中在城市大医院,导致农村基本医疗卫生设施获取的可及性与公平性欠缺。 乡村卫生院(室)的医疗设施比较简陋,普遍缺乏公卫医师及相关专业技术人员,在岗医生总体上年龄较大,专业素质较低,且缺乏补充渠道,村医后继乏人。 三是城乡公共文化服务不均等。 农村居民受区域分布、经济水平、交通条件、时间限制等因素制约,难以享受到与城市居民一样的文化享受,客观上造成了文化服务的不均等。

3、实现标准化建设的工作机制还不完善

主要表现在:一是资源和信息共享不够充分。 基本公共服务涉及面广,参与管理的部门多。 虽然各部门都建立了信息化管理系统,但没有统一数据归集利用,存在重复投入、各自为政的现象,有些可以共享的基本公共服务设施资源以及信息化数据等没有打破部门职能界限,难以形成合力。 以基本公共卫生服务项目中的60周岁以上老年人体检为例,与人社部门企业退休职工免费体检、民政部门重点优抚对象体检存在对象重复现象,造成公共资源浪费。 二是没有理顺职责关系,给基层带来了工作压力。 基本公共服务的“最后一公里”落实在街镇和社区,上级职能部门把任务压派到基层,一些职能部门本是责任主体,现在成了督查主体。 在镇街及村(社区)工作人数、人员编制并无明显增加情况下,工作任务陡然增加。 三是城乡基本公共服务供给模式单一。 从我市公共服务供给来看,政府仍是单一的供给主体,社会组织、企事业单位参与基本公共服务的路径不够通畅,社会力量在基本公共服务提供方面的参与度有待提高,政府购买基本公共服务机制不够健全。 由政府包揽的资源配置方式难以适应社会分化中产生的多样、异质的公共服务需求,容易造成公共服务供给的总量短缺和结构失衡。

三、实现城乡基本公共服务均等化的制度障碍与约束因素分析

1、城乡二元结构体制的局限性依然存在

长期以来,在城乡二元体制大背景下,城乡公共服务的提供机制不同,公共财政资源配置带有明显的城市偏向,不但公共服务设施差距大,农村人口还享受不到均等的义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。 因历史上城乡二元分治所造成的差距基数太大,城乡之间基本公共服务的差距难以在短期内彻底改善。

2、服务型政府职能转变不到位

公共财政体制不尽完善,服务型政府建设面临体制性困境,不仅体现在财政支出结构方面,也体现在政府间的财政体制方面。 首先,受“建设型政府”执政思维的深远影响,经济指标作为对各级政府绩效考核的最重要指标,导致民生类公共服务财政支出比重偏低。 就南京而言,预算内教育经费的绝对值逐年上升,2017年,预算内教育经费占财政支出的比重为16%,比2016年减少1.2个百分点,占GDP的比重仅有1.86%,离4%的国际标准相差甚远。 其次,政府间公共服务事权与财权配置不清,各级政府事权与财力不匹配,是公共服务体制多年来一直存在的主要缺陷。 财政分权体制缺乏合理的事权划分作为依托,省级以下各级政府的支出责任不明确,出现“财力向上集中、事权向下转移”的反向运动,基层政府财政负担沉重,提供基础性公共服务的能力极其脆弱,加大了基本公共服务的非均等化状态。

3、需求表达渠道不畅及供给决策机制不健全

均等化战略采取以政府为主导、自上而下的决策机制,城乡居民大都是被动地接受政府提供的公共服务,缺乏健全的利益表达机制,较少参与和评价公共服务供给的效率和质量。 公共服务投入的内容、规模、优先顺序都是基于政府部门的考虑。 忽视公众有效参与和实际诉求,必然导致公共服务供给与需求不相吻合,出现供需矛盾、供给低效率的现象。“自上而下”的决策机制,使得很多地方政府推进基本公共服务均等化的真正驱动力量缘于上级党委政府下达的政策任务,更多地是考虑“考核指标”“绩效”等,是一种典型的应付型供给模式。 在决策缺乏有效制约和监督的条件下,有些地方“因地制宜”地更改上级下达的政策内容,以减轻当地政府财政压力,从而出现“替代性执行”“象征性执行”以及“选择性执行”等弊端。

4、社会力量依然薄弱,难以承接供给职能

在现行体制下,社会力量受到政府政策、产权界定、投资回报等因素的影响,还难以大规模进入公共服务的供给领域。 尤其是社会组织培育发展相对滞后,数量不多、活力不够,社工的专业化、职业化水平不高,与日益增长的社区公共服务需求不相匹配,难以有效承接政府转移职能。

四、南京市推进城乡基本公共服务均等化的政策建议

享有基本公共服务是公民的基本权利,保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。南京市委市政府要从战略高度认识推进基本公共服务均等化的重要性和紧迫性,加快自身改革的步伐,坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向,从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手,全面提高基本公共服务供给能力和共享水平,织就密实的民生保障网。

(一)南京市推进城乡基本公共服务均等化的阶段部署

实现基本公共服务均等化是一个长期和渐进的过程,可分阶段、有步骤、有重点地推进。 当前,南京市基本公共服务均等化建设还处于制度建构的启动和形塑阶段,并正在积极推进政策落地,接下来的战略部署可分为三个依次递进的阶段和层次。 第一个阶段,实现基本公共服务的城乡之间的全覆盖。 调整财政支出结构,加大民生支出,坚持财政投入向农村倾斜,建立健全城乡、不同地区和社会群体间多层次、有差别的基本公共服务体系,基本公共服务均等化总体实现。 第二个阶段,实现基本公共服务的人群全覆盖。 逐步打破户籍、地域、身份界限,将城乡边缘人群全面纳入基本公共服务体系,加快不同公共服务制度的衔接和统一,实现人人都能享受大致均等的基本公共服务,基本公共服务均等化全面实现,进入全国先进行列。 第三个阶段,实现城乡基本公共服务达到中等发达国家水平。随着经济社会发展动态调整优化标准体系,扩大范围和提高标准,在第二个阶段的基础上再用5-10年的时间,达到中等发达国家服务水平,提高南京人的生活质量和幸福指数。

(二)当前推进城乡基本公共服务均等化的路径选择

当务之急是遵照“规划”“清单”和“标准”的部署要求,以标准化为抓手推进均等化,健全体制机制,包括部门协同、财政保障、需求表达、管理运行、信息共享、评估考核和监督问责等制度。

1、构建基本公共服务标准化的部门协同机制。 加强统筹协调,市级和区级层面要建立公共服务标准化均等化建设协调机制,促进部门联动,形成工作合力。 合理界定各级政府在公共服务领域作为服务供给者、出资者和监管者的不同职能。 在基本公共服务供给方面,应建立镇街事权清单制度,赋予镇街履行事权相匹配的财力。 镇街法定事权,由区和镇街共同承担。 区级政府和部门授权事项,由区本级承担。 清单外事权,按“谁交办、谁出钱”的原则落实支出责任。

2、形成以基本公共服务均等化为导向的公共财政制度。 实现城乡基本公共服务均等化,关键在于优化财政支出结构,加大民生财政投入比重,不断完善公共财政体制,形成与服务型政府相统一的现代公共财政制度。 建立政府提供公共服务的资金硬约束机制,加强对政府公共财政开支的监控。 加大财政对基本公共服务的投入力度,建立基本公共服务投入的稳定增长机制,努力把新增财政收入主要用于公共服务,确保基本公共服务支出增长高于财政经常性支出增长。 不断加大对重点支出项目的保障力度,并做到向农村倾斜、向社会事业发展的薄弱环节倾斜。 财政支农的支出增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度,并按照建立公共财政体制的要求,调整财政支农资金的使用方向,转变补贴方式。 完善转移支付制度。 落实“均衡性、补偿性、激励性”三类转移支付制度,推进使用因素分配法,加大一般性转移支付规模。 努力构建权责清晰、财力协调、区域均衡的市、区财政关系。

3、建立需求导向型的上下结合的决策机制。 政府在做出公共服务决策时,要尊重公民的表达权和诉愿权,尊重公民的参与意愿和利益诉求,从“政府强主导、公民弱表达”向“政府理性引导、公民充分表达”转变,真正建立以需求为主的决策参与机制,从而强化自下而上的制度修正力量。 促进公众参与的关键有二:一是建立公开、顺畅的公众参与制度、渠道和机制,增强公众参与的可及性;二是增强南京市民的公民意识、行动能力和参与技能,增强其参与的有效性。 在此基础上,进一步细化完善“清单”和“标准”,分清供给的轻重缓急,避免供给不足或无效,在动态治理中实现基本公共服务的标准化、均等化。

4、创新基本公共服务供给的社会参与机制。 南京市要积极探索公共服务的市场化和社会化供给模式,逐步改变基本公共服务生产供给中的单一政府模式,在坚持政府兜底及负责的前提下,充分发挥市场机制作用,鼓励社会力量参与,形成多元主体协同供给的格局,提升公共服务的生产能力和供给效率。 一是鼓励社会资本进入。 逐步扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域,鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理。 二是创新服务方式。 积极推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等多种提供基本公共服务的方式。 三是培育壮大社会组织。 发挥它们在公共服务需求表达、公共服务提供方面的作用,从而建构政府与社会组织在推进公共服务均等化过程中的新型战略伙伴关系。

5、完善基本公共服务的信息共享机制。 加强各部门公共服务信息共享的统一规划、建设和使用。 特别对城乡居民和进城务工人员的就业保障、社会救助、卫生医疗、人口计生、养老服务、文化体育等基本公共服务领域,建成信息交换、数据共享、计算机终端和服务平台联网的服务信息共享格局。

五、当前南京市推进城乡基本公共服务均等化的重点领域

根据江苏省对南京市基本公共服务体系建设统计监测的结果、对5个郊区851个农村居民的问卷调查数据、对职能部门的座谈和访谈,提出当前需要重点关注的领域:

1、积极推进城乡公共服务设施建设

推动城乡基本公共服务设施一体化规划,制定、实施城乡一体化的基本公共服务设施配置标准,并重点加大农村基本公共服务设施的建设。 打破城乡界限、统筹空间布局,以类型均等、机会均等、集约化和标准化的空间配套模式规划基本公共服务设施,从空间配套模式、建设标准上着力解决基本公共服务设施的城乡发展不均等、供给不足和公平性欠缺等方面的问题。

2、着力加强农村公共环境治理

贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈农村人居环境整治三年行动方案〉的通知》(中办发〔2018〕5号)精神,以建设美丽宜居村庄为目标,以农村垃圾治理、 厕所革命及粪污治理、生活污水和河道等水系治理和村容村貌提升为主攻方向,统筹生产生活生态,加快补齐农村人居环境突出短板。

3、不断完善就业创业服务

大力实施就业优先战略和更加积极的就业政策。 尽快完善城乡公共就业扶持政策,将农村劳动力转移纳入城市就业工作体系,将有劳动能力和就业要求,且处于无业状态的完全失地农民、进城落户农民进行失业登记,并同等享受城镇居民的各项培训、创业补贴和贷款等待遇。 建立健全以城市为核心、覆盖城乡的公共就业服务信息网络,加强就业服务基本信息的收集、汇总和发布,继续加大对就业再就业培训基地基础设施建设的投入力度,充实教学、实训所需的设备设施,不断提高培训能力水平。 健全农村劳动力培训网络,抓好农村劳动力各类基础知识、法律知识、基本权益保护等内容的职业知识培训,切实提高劳动者素质。

4、加快健全养老服务体系

积极应对深度老龄化,落实《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》(国发〔2017〕13号),坚持“政府主导、市场主体、社会参与”的方针,加快构建以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合发展的养老服务体系,大力加强养老设施建设,大力拓展为老服务功能,大力提升社会养老服务保障水平,不断满足多元化、多层次的养老服务需求,努力实现老有所养、老有所安,建成“国际老年友好型城市”。

5、大力推公共文化服务均等化

南京市是文化之城,悠久的历史传承和深厚的文化底蕴塑造了南京独有的魅力,但是与南京市民日益增长的公共文化需求相比,还存在发展不充分的问题。 因此,必须在战略思维上重建以“文化民生”为核心的公民文化权利新型理念,推进公共文化参与无偿化、公共文化服务供给多元化,提升基层公共文化服务能力,激发全社会的文化创造力,推动多出有筋骨、有道德、有温度、有南京特色的优秀文艺作品。

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